转型发展治理

❶ 企业转型升级的企业转型升级“七大方略”

当前，因为各种国内国外因素的制约，中国民营经济体遭遇出口形势的急速恶化，步入前所未有的瓶颈期，但是，一个全面反思产业模式的气氛正在生死一线之间挣扎的民营企业中形成，压力下追求产业升级转型成为众多民营企业家们殊途同归的选择。同时在危机中暴露的问题和失败的“切肤之痛”，使越来越多的企业和企业家深刻认识到强化企业管理的紧迫性和重要性。
中国民营企业的发展规律可用一句话来形容：寿命短、长不大!其主因为：
1.民企发展先天不足,基础差，底子薄;
2.市场为导向，以低成本、赚快钱为第一目的;
3.缺乏核心战略与发展规划;
4.企业产业集中度不高及及政府政策短板;
5.企业科技含量低，产品链短,附加值低;
6.人才匮乏，技术力量薄弱;产业准入等方面长期受到歧视。
7.产业产品缺乏创新可持续发展,能耗大，环境污染严重;
8.融资困难、信用不足,忽视现金流
十一、五期末国际金融海啸来袭!经济的急速下滑，市场激烈震荡。是故，国家定格十二、五为社会转型期，我国经济宏观调控迫在眉睫!金融危机蔓延且至今尚未见底，经济发展的外部环境恶化，外部危机的延伸，更加严重影响了我国经济的发展。中国民企要认真评估外部环境变化，及时调整发展战略；应对危机、和协发展是积极应对，转型升级是根本！清华长三角研究院民企研究中心民企治理专家曾水良认为，中国民企要想从根本上解决生存和发展问题，必须解决制约企业生存和发展的三大基本瓶颈问题，即企业家素质转型、管理转型和产业化战略转型。
民企产业化战略转型首先要树立战略转型意识，突破观念障碍：一、当前和长远的关；二、风险和机遇的关系；三、技创新术和管理的关系；四、内功与外援的关系；五、共赢与多赢的关系。而后要把握产业化战略转型的核心，民企战略转型的核心是：
一、从“朝阳产业”向“战略产业”整合调整发展转型；
朝阳产业可以认为是新兴产业，具有强大生命力的，是技术的突破创新带动企业的产业，市场前景广阔，代表未来发展的趋势，一定条件下可演变为主导产业甚至支柱产业。但是风险性依然存在，如果技术周期预计错误，就会误入技术陷阱，使投资血本无归，而战略产业则是通过政府支持能够获得内生竞争优势、对国民经济具有强烈带动作用的新兴产业，产业的政策支持具有一定的前瞻性。
如果我们说某一个产业是战略产业，也就是说，该产业不是从个人、企业、地方或部门的局部利益出发，而是从国家整体利益出发，有条件要上，没有条件创造条件也要上的少数产业（空中客车是典型范例）。这类企业的存亡，不仅关系到利润，而且关系到国家的安危，关系到国家在世界经济政治乃至军事事务中的战略行动能力。清华长三角研究院民企研究中心民企治理专家曾水良认为，国家不能放任本国战略产业企业在全球竞争中，自生自灭。国家对战略产业有保护扶持的责任，决不会任其在国际竞争中被劣汰。
二、从“多元化经营”向“归核化经营”转型；
历史条件今非昔比企业战略宜“归核”中国企业多元化有它历史的合理性，历史的合理性必然也意味着历史的局限性。中国企业的生存环境正在发生本质变化。整个中国社会市场经济在越来越多的行业全面深入展开，同时如此迅速而且深入地融入国际经济，给中国的企业带来了更加直接和巨大的影响。换句话说，我们越来越多地必须接受国际的游戏规则。
当市场竞争比较弱的时候，企业使出两三成力气就可能获得成功，当竞争越来越激烈的时候，企业把所有的力气都用在一点上也可能只是获得了生存的空间。清华长三角研究院民企研究中心民企治理专家曾水良认为，随着中国市场竞争的不断加剧，中国企业也会逐渐地提高专业化经营的程度，走向归核的道路。在新的生存环境下，以退为进，首先做强，是进一步做大的必经之路。
三、从“跳跃式战略”向“可持续发展战略”转型；
与我国经济高速增长的背景相适应，这些年有些企业心态浮躁，希望超常规、跳跃式发展，短期内打造巨型企业。但是，由于管控能力难于扩张过莫相匹配，抵抗风险能力差，一遇到“风吹草动”，企业就可能走向衰败。而可持续发展的企业，是着力打好企业基础，追求成长速度与成长质量、扩大规模与增加效益、有形资产与无形资产增长的有机结合。
中国企业着急去做世界500强，还不如踏踏实实做足100年。随着社会环境的变化，企业面对着变化迅速的环境很难适应，而且随着众多企业失败现象的出现，如何使企业保持，而且使企业在未期中依然取得良好的发展势头，越来越引起企业的重视。企业的可持续发展是指企业在追求自我生存和永续发展的过程中，既要考虑企业经营目标的实现和提高企业市场地位，又要保持企业在已领先的竞争领域和未来扩张的经营环境中始终保持持续的盈利增长和能力的提高，保证企业在相当长的时间内长盛不衰。可持续发展要求的是企业发展的可持续性，它不仅要求企业发展，同时要求企业末期的发展。因此要求企业具有一种促进可持续性发展的机制，但要综合考虑各种管理要素和外部环境的综合协调。只有这样才可能从总体上把握企业的可持续性发展。
四、从“低成本战略”向“差异化战略”转型。
根据市场供求状况和发展趋势分析，商品生产重合度过高导致商品市场供过于求是制约中小企业发展的最主要因素，所以，采取差异化战略是中小企业必须的、首要的发展战略。当一个企业向其客户提供某种独特的有价值的产品而不仅仅是价格低廉时，他就把自己与其竞争对手区别开来了。差异化可以使企业获得溢价，即使在周期性或季节性经济萧条时，也会有大量忠诚的客户。清华长三角研究院民企研究中心民企治理专家曾水良认为，如果实现的溢价超出了为使产品独特而追加的成本，则差异化就会带来更高的效益。
目前我国经济面临着结构调整和产业升级的巨大挑战，同时卖方市场向买方市场的转换，内需不足的问题成为摆在人们面前的一道难题，产品的结构性过剩：低技术含量、低附加值的产品供给过剩和高技术含量、高附加值的产品供给不足同时并存。在一些耐用消费品领域价格战此起彼伏.要摆脱困境，走出价格战的怪圈，使企业竞争在更高的层次上进行并获得竞争优势，必须不失时机地实施新的战略──产品差异化战略，为此应采取相应的策略。
五、从“弱、小、散”向“提高产业集中度战略”转型；
中小企业之间联合兼并，强化产业集中度,兼并和收购是企业联合的雏形，通过兼并和收购，企业可以扩充技术力量和生产能力，实现低成本扩张，达到规模经济，从而降低成本，扩大品牌的辐射能力。要把彼此在空间上接近，经济活动高度密集，生产工艺相近、或产品相关，或具有厂房、设备、土地等资产优势的中小企业进行兼并，组建企业集团，使企业由小变大，由弱变强。这样便促进了中小企业间的分工协作，资源与信息的互补，从而使单个企业节约了资源，并获得规模经济效应等优势。通过联合重组，发展循环经济、持续创新、节能降耗，以强大的国内企业来抵挡外资的渗透和对国内市场、资源的控制，保证产业安全。
清华长三角研究院民企研究中心民企治理专家曾水良认为，提高集中度，第一是实现规模化生产、发挥经济规模效益、合理配置资源的需要；第二是有利于产业提高自主创新能力、开发技术和市场，适应全球化的要求，提高国内外两个市场的竞争能力、不断发展壮大；第三，提高集中度是保持产业持续健康发展，促进产业由大到强的转变，使之成为具有国际竞争能力的现代化工业的保障。例如，我国水泥企业数量众多，不仅是集中度低下的原因，更重要的还在于它是过度竞争、无序竞争的根源。
六、从“经济区域不均”向“梯度转移战略即产业转移”转型；
梯度转移战略是一种区域非均衡发展战略。例如，我国纺织业发展本身存在区域不均衡现象，而国际间纺织业竞争优势也在动态调整中，这为浙江纺织业统筹实施国内产业转移和“走出去”战略创造了条件。
七、从“OEM向ODM转型，OEM向OBM转型”
此次被全球经济危机洗牌出局的企业，除了“重外轻内”经济模式显著外，还有一个很重要的共同点，即这些实体经济更多为OEM企业。在珠三角和长三角做代工的出口企业，都是依靠赚取微薄的加工费维持生计。全球经济危机最先摧毁的必将是这类代工企业。因为这类企业没有自己的研发，没有自己的品牌，没有自己的渠道，这些东西都掌握在供货商或者需求方那里。在经济环境、贸易环境波动的时候，它们是非常脆弱的。而其出路就在于，从最简单的OEM方式逐渐变成ODM，企业具有自主的设计能力再加工，以提高市场竞争力和产品附加值。另外就是做ODM的企业要向做OBM的企业进行转变，一步一步一个脚印的练好内功。对于没有品牌的做OEM或ODM企业，通过前期的企业运作帮助积累了资本、管理经验、人才、技术和资源，这是应该创立属于自己的品牌。
在江浙，现今大量的纺织企业在思考从OEM（代加工）向OBM（自主品牌）转型。提高纺织产品附加值，直接覆盖床上用品、服装等品牌终端，同时将销售主战场放在国内巨大的内需空间，这远比织布卖布和代加工海外品牌有利可图。
金融危机市场竞争格局重大变化,企业要审势度势，顺势取势及时调整发展战略 !民营企业尤其中小型企业其固有优势是具有一定灵活性，但若是没有长远战略，公司无法保证不被今天或明天市场狂澜所淹没。所以联想集团柳传志这样谈企业发展的战略思想:第一最重要的目标是做一个长久性公司，要做百年老字号，不急于一下子出名，利润很高，然后很快就跨了；第二是做一个有规模的公司，要有国际性市场地位；第三是做个高技术公司，不要什么赚钱就做什么。
针对中国的民营企业，如何进行战略转型是面临的重要问题。清华长三角研究院民企研究中心民企治理专家曾水良认为，民营企业的战略转型，主要也体现在三个方面：
1．从机会导向到战略导向。意味着要理清经营和发展思路，明确公司使命和制定发展目标，通过战略分析（整合和开发）做出战略选择，最终要确定三种基本战略：产品创新、组织效率、客户关系。通过战略规划对所选择战略的持续投资和培育，形成公司长期的竞争优势，从而获得长期的盈利和持续发展。
2．从产品竞争到产业竞争。必须熟悉企业竞争的四个层次，即单一产品的竞争、组合产品的竞争、产业链的竞争与产业群的竞争。真正成熟的市场竞争是从产业链开始的，真正的战略也是从产业高度开始的，通过战略性分析，确定企业基本的产业定位，用战略整合与战略开发技术打造产业链是产业竞争的起点。
3．关注客户到关注市场。企业在营销方面往往是从具体客户的需求开始，这些具体客户的需求是企业机会利润之源，从而奠定了企业的生存基础。然而企业要想获得长足的发展，其关注焦点应该从过去的具体客户，放大视野到整体市场状况，寻找企业持续成长的机会空间，然后用选定目标市场，并用准确的定位拓展市场。

❷ 国家如何推进经济转型、产能结构调整治理雾霾问题

一、站在生态文明建设的高度着眼全局

雾霾的成因是一个综合性的问题，大气污染物来源于我们的经济社会、生产生活的方方面面，不是某一个行业、某一个区域的问题，更不是一个单纯的专业问题、技术问题。从国家层面来说，治理雾霾是一项复杂的系统工程，涉及全民和各行各业，需要综合治理。

在强调科学、绿色、低碳发展的新形势下，治理雾霾解决大气污染问题，必须变革目前的生产方式、生活方式、消费方式、思维方式和价值观念，树立起尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，推进生态文明建设。必须按照党的十八届三中全会精神，加快推进生态文明体制改革，对生态环境实行严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。因此，必须站在生态文明建设的高度来认识和治理雾霾。

治理雾霾的根本出路是能源发展转方式、调结构。一方面要以提高能源效率为主线，鼓励节约用能，保障合理用能，控制过度用能，限制粗放用能。要下大决心化解产能过剩，加快推进产业转型升级，充分发挥科技创新对生态文明建设的支撑作用，转变能源生产消费方式，控制能源消费总量过快增长。另一方面，要充分认识深化改革是能源科学发展的强大动力，尊重市场规律、加快探索创新，用改革创新解决能源发展中的深层次矛盾和问题。要强化能源体制机制改革，理顺改革总体路径，找准改革切入点和突破口，不失时机推进能源领域改革。从能源行业角度来说，应该坚持“两手抓”，一手抓节能降耗、包括雾霾在内的大气等污染治理，加大工作力度，落实国务院颁布的《大气污染防治行动计划》；一手抓生态文明制度建设，着眼全局，确保完成“十二五”生态文明建设各项指标，到2020年初步形成与全面建成小康社会相适应的生态文明。

二、建立长效机制

我们要充分认识到治理雾霾的艰巨性。“冰冻三尺，非一日之寒”，雾霾是长期积累形成的，驱除雾霾，非一时之效，而更彻底地治理雾霾，需要长期的、战略性的投入，要打“持久战”、“攻坚战”。只有坚定不移地进行全面深化改革，从源头治理,建立起治理雾霾的长效机制,才能从根本上彻底解决中国存在的大气污染问题。否则,不管“临时抱佛脚”的措施有多么“立竿见影”,从长远来看,根本保证不了雾霾天气今后不再重现。笔者认为治理雾霾的长效机制,应该考虑以下四个方面：

（一）政府部门要倡导绿色行政,摒弃唯GDP马首是瞻的传统发展思路。

树立尽量在不破坏原有生态环境的基础上推进城镇化、工业化进程的理念，把环境治理同经济结构调整结合起来，同创新驱动发展结合起来，突出抓好重污染城市治理、能源结构调整、机动车污染减排、高污染行业及重点企业治理、冬季采暖期污染管控等重点工作，努力走出一条以治理污染促进科学发展、转型升级、民生改善，环境效益、经济效益和社会效益“多赢”的新路子。同时，必须改革领导干部考核标准，加强生态文明建设的政绩考核,纠正部分地方和部分领导干部的错误政绩观。要使政府公务人员再不能靠牺牲环境、人民健康为代价创造的GDP来实现提拔的目的。

（二）从全面科学的顶层设计入手，把治理雾霾纳入到法治范畴，发挥法治的规范与引领作用，营造公平的法制环境。只有以法治理念、法治思维、法治手段，凝聚社会共识，形成社会合力，寻求经济发展与生态环境保护之间最大的公约数和平衡点，建立健全由政府、科研机构、企业、社会公众共同参与的包括雾霾在内的大气污染防治新机制，才是真正治本之策。建议尽快修订《大气污染防治法》，同时制定并出台《雾霾防治条例》，深入贯彻落实《大气污染防治行动计划》。

（三）理顺管理体制，提高监管效率。

加强清洁利用监测能力建设，从上到下形成独立的环境监管、行政执法和环境信息公开、社会监督体系，加强环保责任相关制度建设,破除抵制环保的“地方保护主义”。有关部门应该推动污染源自动监控数据联网共享，密切跟踪治理情况，督促各地各部门落实目标责任，明确时间表和路线图。加强清洁利用执法监督，抓好重点耗能单位、重点污染源和治理设施运行监管。提高企业污染物排放的市场准入标准,加大对企业违法排污行为的处罚力度等，解决企业违法排污成本低，守法治污成本高的问题。

（四）必须建立跨行政区域的联动机制。

“长三角、珠三角、环渤海等地区的环境治理问题，不是单个行政区块的问题，而是整个区域问题。必须建立跨行政区域的联动机制，追踪污染空气的生成和过程，综合考虑高耗能、高污染企业的规划布局，在目前人口高度集中的条件下，限制机动车的规模和排放，以及做好未来城市（群）的建设规划等，逐步通过经济结构调整、产业转型升级、能源效率提高、环保企业发展和环保设备使用，实现多种污染物排放的治理和消减。

三、加快发展清洁能源

我国已经成为世界上第一大能源生产国和消费国，2013年能源消费了37.6亿吨标准煤，可以预见未来能源需求还会保持一定的增长速度。能源结构的调整和优化，是一个长期的过程，不可能一蹴而就。能源行业作为我国国民经济的支柱产业，在我国生态文明和美丽中国建设中举足轻重。如何在保证经济社会发展对能源需求的同时，实现生态文明建设的和谐发展呢？就是要加快能源结构调整，促进能源绿色发展。

（一）借鉴国际经验，调整以煤炭为主的能源结构

有关资料显示，发达国家雾霾高发时期，无一例外的特征是煤炭占一次能源消费比例高；其治理雾霾的经验也说明，有效治理雾霾需要尽快改变以煤炭为主的能源结构，将煤炭占一次能源消费比例降到一个比较低的水平。我国治理雾霾也必须从调整能源结构入手，逐步改变以煤炭为主的能源结构，减少煤炭消费。

但是，在相当长一段时间内，煤炭作为主体能源的地位难以改变，并仍将继续承担保障能源安全稳定供应的重任。

1、从能源安全看，立足国内是我国能源战略的出发点。富煤贫油少气的能源资源禀赋特点，决定了我国今后相当长一段时间内，煤炭作为主体能源的地位难以改变。从资源储量看，煤炭资源储量丰富，截至2012年末，全国已查明资源储量1.42万亿吨，占一次能源资源总量的94%。2013年石油、天然气对外依存度已分别达到58.1%和31.6%。必须有一种稳定、可靠、经济的能源资源保障国家能源安全。

2、近三年来，煤炭在我国一次能源消费中的比重以每年1%左右的速度下降，从2011年的69%到2013年的65.7%。从非化石能源发展看，虽然取得了很大成绩，但受技术、经济、安全等方面因素制约，未来供应能力仍存在不确定性，短期内难以大规模替代传统化石能源。为实现十八大报告提出的“两个百年”战略目标，保障国民经济发展，我国能源需求还将持续增加。据测算，到2020年我国能源需求总量将达到52亿吨标准煤，煤炭需求量47亿吨，约占60%。虽然煤炭消费在一次能源中的比例逐年下降,但是长期来看，煤炭仍将是我国的主要能源，目前很难判断煤炭消费峰值何时到来，煤炭仍将承担保障能源安全稳定供应的重任。

（二）控制能源消费总量，加快发展清洁能源

尽管这些年我国一直在大力发展清洁能源，但到2013年清洁能源消费占一次能源消费的比重仅为9.8%，距离2015年清洁能源的比重达到11.4%的规划目标，还有1.6个百分点的距离，也就是说，今年和明年两年，平均每年必须提高0.8个百分点。到2020年，达到我国政府向国际社会作出的两项承诺---非化石能源占一次能源消费的15%左右，单位GDP二氧化碳排放量比2005年减少40%--45%，任务仍然非常艰巨。必须控制能源消费总量，加快发展清洁能源。

（三）水电和核电应是加快清洁能源发展的重点

2013年，全国发电装机容量达到12.47亿千瓦，比上年增长9.25%。全国全口径发电量达到53474亿千瓦时，比上年增长7.52%。其中水电、核电、并网风电、并网太阳能发电装机分别达到2.8亿千瓦、1461万千瓦、7548万千瓦、1479万千瓦，共计3.85亿千瓦，分别占全国发电装机的22.45%、1.17%、6.05%、1.19%，清洁能源发电装机比重达到30.86%；水电、核电、并网风电、并网太阳能发电量分别达到8963、1121、1401、87亿千瓦时，分别占全国发电量的16.76%、2.10%、2.62%、0.16%，清洁能源发电量占全国发电量的21.64%。从上述数据可以看出，在现阶段水电和核电是清洁能源中能够发挥优化能源结构支撑性作用的能源，是加快清洁能源发展的重点。

1、加快推进西南水电基地建设。我国水电资源丰富，具备集中规模开发条件，是供应安全、成本经济的可再生的的绿色能源，替代煤电的安全性、经济性和灵活性都很高，需要放在优先开发的战略位置。要在加强生态保护和做好移民安置工作的前提下，加快核准开工一批大中型水电项目，完善水电相关政策措施，保障水资源充分利用。我国西南地区既是水电资源富集区，也是经济社会发展较落后地区，推进西南水电基地建设既可以为我国经济社会发展提供清洁可再生能源，又可以促进当地经济社会实现较快发展。

2、推进沿海核电开发建设，尽快启动内陆核电站建设。核电是高负荷因子、大功率密集型能源。目前我国核电的发电成本已经低于负荷中心煤电成本，是煤电有经济竞争力的替代电源，且具有低排放特点，有利于减少环境污染。在确保安全的基础上高效发展核电，对保障我国能源电力供应、实现可持续发展具有关键作用。要尽快开工一批核电项目。同时，核电投资要多元化，国家应鼓励具有实力及相关经验的大型发电集团参股东部沿海核电开发，培养其核电开发建设与运营管理能力并获得核电项目开发资质，尽快使大型发电集团具备主要甚至独立承担核电开发建设与运营管理能力。尽快启动内陆核电站建设。（提示：普卫欣美国进口， J@@@@D可找）

3、积极发展风电、太阳能发电等非水可再生能源发电和分布式能源系统。非水可再生能源开发要在充分考虑电力系统消纳能力、电价承受能力以及保持国内产业国际竞争力的条件下积极推进。要积极推进技术较成熟、开发潜力大的风电、太阳能发电和生物质发电等可再生能源发展；加快分布式可再生能源发电建设；提高可再生能源技术研发能力，掌握装备与运行的核心技术，逐步降低发电成本，提高产业化水平。结合城乡天然气管道布局推动分布式冷热电多联供发展，提高天然气利用效率；在有水资源、风资源或太阳能资源地区发展地区鼓励发展小水电、小型风力发电、太阳能利用等分布式能源系统发展，加快研究应用微网技术。

（四）加快推进电网建设

为促进大型能源基地集约化开发和清洁能源高效利用，必须立足自主创新，加快建设坚强主网架，加快建设跨区域输电通道，继续加大投入，加强城乡配电网建设改造，推动各电压等级电网和一、二次系统协调发展，不断提升电网的资源配置能力、安全稳定水平和经济运行效率。依靠现代信息、通信和控制技术，提高电网智能化水平，适应未来可持续发展的要求。

四、进一步提高煤电的清洁化水平

我国煤炭资源禀赋特征决定了煤电具有较好的供应安全性和经济性，在当前煤炭消费总量大，未来还将增加的情况下，必须把煤炭清洁高效利用与发展清洁能源统筹规划，共同推进，才能为建设天蓝、地绿、水净的能源生态文明作出贡献。

（一）我国燃煤发电的生产情况

2013年，我国燃煤机组装机容量达到78621万千瓦，比2012年增长4.86%，占全国发电装机的63.03%,占比降低了2.64个百分点。燃煤发电量达到39474亿千瓦时，比2012年增长6.70%,占全国发电量的73.82%，占比降低了0.57个百分点。同时,2013年关停小燃煤机组447万千瓦,30万千瓦及以上机组容量所占比例提高1个百分点。全国6000千瓦及以上燃煤机组供电标准煤耗321克/千瓦时,比2012年降低4克/千瓦时。上述表明：当前和今后一段时期内煤电仍是我国的主体电源。

（二）我国燃煤电厂的污染控制已经达到世界先进水平

据初步统计分析，截止2013年底，具备脱硫能力的燃煤机组占煤电机组比例接近100%，脱硫设施运行可靠性水平进一步提高；近2亿千瓦机组完成烟气脱硝改造，全国脱硝机组投入容量接近4.3亿千瓦,煤电脱硝比例接近55%；煤电机组除尘器加大改造力度，高效电袋除尘器、袋式除尘器的应用比例进一步提高。

由于这些污染控制装置发挥了巨大的减排的作用，在发电量持续增长、燃煤量不断增加的情况下，全国燃煤电厂每年烟尘排放总量从1980年的399万吨，下降至2012年的151万吨，每千瓦时的烟尘排放量由1980年的16.5克降至2012年的0.4克；二氧化硫排放量由2005年的1300万吨降至2012年的883万吨，每千瓦时二氧化硫排放量由2005年的6.4克下降至2012年的2.26克；每千瓦时的氮氧化物排放量也由2005年的3.6克下降至2012年的2.4克。2013年,虽然煤电发电量同比增长约6.70%,但预计电力行业烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放总量将分别下降约6%、7%、12%，排放总量将分别降至约142万吨、820万吨、834万吨，相应的污染物每千瓦时排放绩效分别下降约12%、13%、18%。同时，近20多年来除城市供热电厂外，绝大部分纯发电电厂建设在我国西部、北部地区或对环境影响相对较小的地方。当然，燃煤电厂继续减排的空间也在缩小。

在我国新环境空气质量标准修改以来，以减少PM2.5排放为目的的烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放标准和各种环保要求下，新一轮的电厂污染控制的技术改造正在进行。据了解，2013年浙能集团在全国率先启动了“燃煤机组烟气超低排放”项目建设，采用了目前世界上最先进的除尘技术--湿式电除尘技术，该项目实施后使燃煤机组的排放可达到天然气机组的排放标准，将大幅度降低PM2.5等物质的含量。从上所述，由于发电行业大气污染物排放控制技术成熟，单位燃煤的污染物排放强度较低，燃煤电厂对环境的影响不断减少。

总之，要高度重视煤电的清洁高效利用，要把进一步推动煤电的清洁高效利用与发展清洁能源发电放在同等重要的位置。

（三）提高发电用煤占比，有利于我国大气污染防治

实践表明，煤炭利用的清洁化关键是提高煤炭的集中利用程度，减少其在终端分散利用的比例。让煤炭更集中在发电等减排优势明显的领域，实现集中应用，集中治理，同时，尽可能地减少终端分散利用的煤炭。这样，能有效降低大气污染物的排放量。这是一个国际大趋势，据浙江大学资料介绍，2012年，我国电力行业消费煤炭占煤炭消费总量的52.8%。同一时期，美国、德国的发电用煤占比分别高达93.3%、83.9%。说明我国发电用煤占比还有较大的提升空间。进一步提高我国发电用煤占比，将更加有利于我国大气污染防治。

（四）从存量和增量两个方面进一步提高燃煤发电的清洁化水平

建议政府加大政策支持力度，鼓励发电企业从存量和增量两个方面进一步提高燃煤发电的清洁化水平。在存量方面，发电企业要像浙能集团那样，积极采用世界先进技术，对运营机组进行升级改造，使燃煤机组达到天然气机组的排放标准，大幅度降低污染物排放水平。这对我国在天然气资源少、价格高的条件下，优化发展煤电有重要意义；在增量方面，要优化煤电布局，加快西部、北部煤炭基地煤电一体化开发，推进输煤输电并举。在供热负荷落实地区，优先发展热电联产。发电企业要像华能集团那样，在新建项目中研究创新清洁发电技术，建设大容量高参数煤电机组和整体煤气化联合循环机组、循环流化床机组，进一步降低污染排放。

五、重视对非电用煤行业和散煤用户的减排治理

（一）燃煤及污染排放的简略分析

有关研究资料表明：我国燃煤的比例大体上是发电占50%多一点，工业窑炉占25%左右，中小型锅炉占25%左右。燃煤造成的烟尘和二氧化硫的排放大体上占全国的70%左右，工业窑炉的排放大体上占其中的25%，燃煤发电仅占其中的15%左右，其余的主要是中小型燃煤锅炉的排放。也就是说，占煤炭消费25%左右的中小型燃煤锅炉排放的各种污染物，占全部煤炭污染物排放的60%以上。因此，降低燃煤消费和减少污染，要避免“鞭打快牛”之嫌，而要狠抓非电用煤行业和散煤用户的减排治理。

（二）加强对非电用煤行业的减排控制和改造

国家对发电行业制定的污染物排放标准最为严格，取得的效果也最显著，这为钢铁、水泥、化工等重点用煤行业的污染物排放标准制定提供了先行经验。同时，要像对发电行业那样，加强对非电用煤行业的减排监管，加快脱硫、脱硝、除尘改造工程建设。实施钢铁烧结烟气脱硫脱硝，有色金属行业冶炼烟气中二氧化硫含量高的冶炼设施安装硫回收装置。大幅提高焦化行业炼焦炉荒煤气硫化氢脱除效率。水泥行业要实施新型干法窑降氮脱硝，实施烟气脱硫改造。燃煤锅炉和工业窑炉现有除尘设施要实施升级改造。加快采用高效低污染煤粉锅炉替代现有低效高污染中小型锅炉。

（三）加强对散煤用户的减排控制和改造

我国冬季需要采暖的人口超过7亿，其中至少有2亿人相对分散居住，中国能源结构和经济发展等现实情况决定了燃煤中小型锅炉和部分居民用煤将长期存在。由于中小型燃煤锅炉大多缺乏专业管理，存在设备和系统设计不科学、运行情况复杂而不稳定、环保设施不完善或建设滞后，加之燃煤混乱多变以及政府监管不到位，法律法规体系不健全等原因，使得其高污染、低效率和安全隐患问题十分严重，所以控制中小型燃煤锅炉各类污染物的排放是当务之急。

建议国家对散煤用户进行深入的调查，研究其存在的原因、改造的成本和替代的方法；研究制定中小企业、居民尽快用上清洁能源及天然气、以电代煤的支持政策以及政府加强监管的措施。

❸ 如何实现城市建设工作转型加快发展

“多规合一”改革的目的是推动城市科学发展，科学发展的根本办法是统筹兼顾回，而空间是统筹各答种发展和建设的重要平台。我们通过“多规合一”平台，可以推动空间布局和利用的有序平衡，从而促进发展的有序平衡，实现资源集约利用，解决城市发展中不平衡、不协调和不可持续的问题。
“多规合一”改革是推进城市治理体系和治理能力现代化的探索。城市治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，“多规合一”改革是探索城市治理体系和治理能力现代化的重要举措。
针对发展实际，我们着力解决以下几个主要问题：一是解决规划“打架”问题，营造理想城市空间发展形态，实现城乡统筹发展；二是解决资源利用和环境保护问题，促进资源集约节约利用和人口资源环境协调发展；三是解决行政审批效率问题，促进政府部门形成高效透明的行政审批管理流程；四是解决公众参与监督问题，推动管理模式从部门管理向综合管理转变，推动政府职能从管理型向服务型转变。

❹ 社会治理如何“转型升级”

面对这些挑战，许多地方依然采用“头痛医头、脚痛医脚”、“权宜性”、“运动式”社会治理方式。要么以“右”的心态习惯于“花钱买平安”，“以妥协求和谐”，陷入“大闹大解决，小闹小解决”误区；要么以“左”的心态将维权与维稳对立起来，把群众利益诉求意识形态化，处置方法简单粗暴，导致警民对立、干群对立，造成仇警心态、仇官心态，产生 “抗生素效应”。上述治理方式亟需转型升级，转型升级的关键就是创新社会治理机制。 创新社会治理机制包括创新社会管理机制、完善社会自治机制、夯实社会基础工作三个方面。社会管理注重自上而下、以权力为主导，重在“有为而治”；社会自治注重自下而上、以权利为主导，重在“无为而治”。二者交织融合、各有侧重，共同立于社会基础之上。如果把社会看作一棵“社会树”，则社会管理是“枝叶”，社会自治是 “树干”，社会基础是 “根基”，人民幸福是盛开的“花朵”。社会治理的理想状态是在党的领导下和法的基础上、社会管理与社会自治有机统一、和谐运行，最大限度地激发社会活力与创造力，增强社会凝聚力与亲和力。社会治理的最终状态是“以各个人自由发展为一切人自由发展的条件的联合体”（马克思）。 创新社会治理机制的关键是：一是社会治理保健化，切实把群众合法权益维护好、保障好、发展好，最大限度地预防社会问题和公共危机的产生；二是社会治理法治化，强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色，强化和完善解决社会矛盾和和公共危机的法治机制；三是社会治理系统化，避免“头痛医头，脚痛医脚”治理模式，把社会作为一个有机体看待，形成一套完整的治理体系；四是社会治理社会化，整合社会资源，动员社会力量，提高社会自治、自助、自理能力；保障民权、发展民主、凝聚民心、集中民智、激活民力，建设“和谐社会”、 “活力社会”。五是社会治理信息化是指要注重运用现代科技手段尤其是信息化手段加强创新社会管理，积极提高社会管理信息化水平，形成全面覆盖、联通共享、动态跟踪、功能齐全的社会治理信息系统，提高社会治理系统效能。 一、创新社会管理机制 人的健康，一靠无病预防；二靠有病治疗。社会管理也是如此，只不过社会还要从个体和群体这两个不同的层面去分析。如上图所示，创新社会管理机制的主要任务是着力从社会个体和公共群体两个层面以及和谐保健、矛盾化解两个环节，构建相互支持的有机体系，防范化解社会问题，科学处置公共危机。 （一）社会保健预防机制 “凡事预则立，不预则废”。在社会问题、社会矛盾出现或趋向严重之前的保健预防，不但能大大降低社会管理成本，而且在某种意义上还决定了社会管理的最终成败。 1、社会个体保健机制。建设和谐社会的核心问题是提高群众幸福感、满意度。当前提高群众幸福感的关键是科学地解决群众住房、养老、医疗、教育、交通、环保、食品安全等方面的基本需求，而解决这一问题的根本出路是：建立适应市场机制的以保障创业就业为基础，以解决基本需求为目标的保健预防机制。即：促进创业就业以增加个人收入，以个人收入作为“社会保障之绳”，由政府主导为其编织“社会保障之网”并负责修补漏洞，从而实现以自我保障为基础，政府救助为托底，慈善帮扶为辅助的自助、家助、互助、共助、公助相互配合的社会保健机制。具体说来：（1）实施素质教育，提升就业能力。教育是促进创业就业的第一推动力。从教育的内涵上看，重点要提高社会个体的道德品质、法制素质和创新创造能力、创业就业能力；从教育的外延上看，重点要优化配置教育资源，向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，促进义务教育均衡化。（2）促进创业就业，创造社会价值。政府的职责是创造更多的创业就业机会；建立“五个机制”（促进就业、预防失业、以创业带动就业三位一体的就业保障机制，工资正常增长机制，工资支付保障机制，劳资政三方协商机制，最低保障标准与最低工资标准正常增长长效机制）；为有部分劳动能力的困难群体购买并提供公益岗位和就业岗位补贴，最大限度地使有劳动能力的人都能就业。（3）合理分配财富，完善利益格局。初次分配：着力提高就业者的收入，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重（我国劳动者报酬仅占GDP40%，美国为60%）。二次分配：改“个人收入所得税”为“个人财富增加所得税”；遏制“三公”消费、隐性福利、灰色收入、垄断利润（此四项放大贫富差距1-2倍）。三次分配：建立公共资源出让收益及国企利润全民共享机制；完善上市公司分红制度；降低通讯、物流等社会运作成本；调整出口退税政策；增强“财富国防意识”，防止各种形式“财富外逃”。（4）科学设计“社会保障网”。总的说来，创业就业等所带来的个人财富是实现社会个体保障的基础，个人财富既要考虑解决个人当前消费需要，又要兼顾其未来保障的需要，因此必须以政府为主导，根据个人财富的不同，合理设定一定比例，定期拿出一部分，用人单位相应出资一部分，再加上政府补助一部分，为个人设立一个保障总账户。此总账户再细分为住房账户、医疗账户、养老账户等，用以分别解决相应问题。当然，这些是基础，具体问题还需具体分析。比如住房问题，当前迫切需要在“三个环节”加强引导调控：在供应环节上，切实转变 “土地财政”观念，保证保障性住房建设用地的提供；扩大廉租房、经适房、限价房、公租房等覆盖面；加快城乡危旧房改造。在流通环节上，逐步形成低端有保障，中端有市场，高端有调控的局面。在消费环节上，提倡住房“梯级消费”，鼓励先租后买、先小后大、先旧后新。再比如养老问题，主要靠养老账户解决，政府重点考虑三点：一是建立个人养老金防通胀长效机制。二是政府要提供一定的 “社会福利馅饼”，但要避免掉进“社会福利陷阱”。不合理的福利容易“养懒罚勤”，抑制就业动机。更重要的是，福利制度服从于惯性机制，易升难降，经济高速发展到一定阶段就会进入平稳期，而一旦形成巨大的福利负担，政府既无法长期负担，又不能减少福利，这是非常危险的事情（如希腊、爱尔兰的财政危机）。因此，有劳动能力者的社会保障应主要依靠自己的有效劳动来实现。三是对丧失劳动能力者提供社会救助。 2、公共危机预防体系。相对于社会个体矛盾，公共危机危害的对象具有群体性，构成了社会管理必须面对的另一个重要方面。公共危机包括自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、经济危机等，极大地影响和谐社会建设和群众生命财产安全。公共危机预防体系建设有两个方面。（1）硬件建设：一是构建现代化防灾减灾体系。二是构建现代化能源保障体系。按照战略储备、应急储备、物价调控储备三个等级，科学储备战略资源。三是构建现代化环保生态体系。（2）软件建设：法制建设。针对各类公共危机，出台和完善相关法律，依靠法尽量减少事故和灾难的发生。体制建设。建设统一高效的公共危机应对指挥系统、组织机构、职能设置，尤其重视建立健全领导体制和社会动员体制，充分发挥非政府组织和社会力量在公共危机管理中的作用。机制建设。一是居安思危，防患于未然，针对各类突发事件建立长效预防机制：建设安全文化、加强安全法制、落实安全责任、创新安全科技、加大安全投入。二是建立应急临战准备制度（应急人财物、应急技术、应急宣传、应急演习等准备），提高预案的针对性和有效性；加强预案演练。三是加强全民风险防范和应急处突能力建设。 （二）社会问题化解机制 预防无法解决所有矛盾问题，社会管理的另一个重要环节，就是要建立健全有效的矛盾化解机制。其关键在于：强化和完善解决社会矛盾纠纷的法治机制，防止“信”访替代“信”法，防止“运动式治理”体制化替代法治化。法治化要求法律至上，体制化要求权力至上；法治化相信化解社会矛盾需要全社会参与，体制化必然导致过度行政。 1、社会个体的矛盾化解机制。一是针对普通的社会个体，建立健全矛盾纠纷的发现、调解、仲裁、复议、诉讼相互衔接、相互配合的矛盾化解机制，尽可能缓解信访渠道，将矛盾纠纷引流至调解、仲裁、复议、诉讼的法治化渠道去解决；二是针对违法犯罪分子，建立健全社会治安防控体系。（1）发现机制。对于已经客观存在的矛盾，如同对待身体已经客观存在的疾病一样，要立足于“早发现，早治疗”，而不是讳医忌疾，养痈遗患。发现矛盾和问题的，一靠主动接访，二靠调研排查。第一、主动接访。分为大接访和常接访。领导大接访解决信访存量，领导常接访解决信访增量，两者共同拉近与群众的时空距离和心理距离。心理距离是指在信访过程中，通过政策普及、问题化解和情绪安抚以进一步密切党群关系。要像重视招商引资工作一样，设立“网上信访大厅”和 “综合信访大厅”，为信访人提供一条龙服务、一站式办理的“绿色通道”。当前，在信访过程中还尤其要注重依法治理的问题：一是对下一级政府不作为或乱作为而引发越级上访，要加重处罚、严惩不贷，大幅减少因基层政府失职渎职或缺位越位所引发的信访问题；二是坚决把无理闹访者拉进法治轨道，推动依法有序理性表达诉求。第二、调研排查。主动针对社会管理中的热点、重点和难点问题，进行经常性的分析排查，建立矛盾纠纷滚动排查机制。着重加强对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的排查。（2）调解机制。全面坚持“调解优先原则”，通过健全人民调解、社团调解、仲裁调解、行政调解、司法调解横向调解网络和市、区、镇、社区、村与楼门院（小组）纵向调解网络，注重营造多渠道的矛盾纠纷调处新机制，着力减少社会对抗。（3）仲裁机制。调解无效的矛盾纠纷，依法“引流”至仲裁、复议渠道解决。要以制度建设为重点，促进仲裁工作的规范化、制度化发展，提高仲裁效率，降低起诉率。（4）复议机制。在国外，往往呈现“小信访、中诉讼、大复议”的格局，而我国行政复议还是偏低，远没有发挥解决行政纠纷的主渠道作用。（5）诉讼机制。诉讼是解决矛盾纠纷的“终点站”。要通过推动司法公正、提高司法效率，进一步树立司法权威。切实缓解“执行难”、“申诉难”、“打官司难”等问题。（6）防控体系。在防控对象上，加强对重点人员、重点时段、重点场所的管理，推动高危人群管理以及境外NGO、虚拟社会综合防控。在防控方式上，一是立足信息综合开发应用，在信息主导打防方面实现新突破，加快开发“治安信息综合平台”；二是立足精确打击犯罪，在打击效率和质量方面实现新突破；三是立足动态防控，在挤压犯罪空间方面实现新突破，加强对各种复杂警情的应变和警力调度能力。在防控组织建设上，加强基层组织建设、深入推进社区警务，启动社区警务“平衡记分卡”考核机制。 2、公共危机的应对化解机制。（1）危机预警机制。危机预警机制是解决公共危机的第一道防线，包括危机预警的信息收集系统、监测系统、咨询系统等等。当前尤其要重视运用信息技术建立危机爆发前的知识系统、信息系统和分析评估系统，以实现科学预警。（2）危机决策机制。在公共危机管理中，需要遵循一些不同于常态决策的原则和程序，需要建立特定的危机决策机制，需要遵循权力集中原则、结果优先原则和风险原则等。（3）应急处置机制。一是先期紧急处置，包括危机信息分类、分级紧急汇报、事态控制、先期应急救援等；二是全面启动应急处置网络系统；三是因时、因地、因人科学采取一系列处置措施，保障安全，稳定大局。 （4）舆论引导机制。建立完善新闻发言人制度、新闻分类分级制度、媒体纪律约束制度、新闻发布制度、舆情跟踪研判互动制度、网络信息安全制度。（5）恢复重建机制。一是危机后的恢复和重建，包括物质恢复、组织恢复、机制恢复、心理恢复；二是事故调查，重点是调查危机发生的主客观因素、危机处置的成效等等；三是问责；四是后遗症处理。（6）评估提升机制。主要是危机影响评估、危机管理能力评估、危机管理效果评估等。以推动危机应对的科技进步和法律、制度完善，针对社会深层矛盾进一步加强民主法制建设。 二、完善社会自治机制 社会管理机制主要在于解决矛盾纠纷、处置公共危机、保障社会正常运转，而要进一步激发社会活力、创造力，增强社会凝聚力、亲和力，还需要创新社会自治机制。社会自治是人民当家作主、保障民权、发展民主、实现“自由人联合体”的需求；也是提高公民社会责任感、调动公民积极性、激发社会活力的需求。社会自治横向包括：民族区域自治、城乡社区自治、社会组织自治等；纵向包括：个人自由、家庭自主、社区自治等。 （一）社区自治机制。1、社区建设。构建新型城乡社区自治模式，深入开展“三项民主实践”：以居（村）民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主管理实践，以居（村）务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，推进基层自治制度化、规范化、程序化。提高社会自治水平，推动公民社会发展。2、社工队伍。探索建立社会工作人才培养、评价、激励机制，形成专业社工制度助推现代社会。3、社会组织。充分发挥其在公共管理与服务中的积极作用，发挥其在政府与民众之间的弹性作用。 （二）社会动员机制。1、社会力量整合机制。综合运用无形之手（市场）、有形之手（政府）、隐形之手（社会），最大限度地整合全社会人、财、物力，形成强大合力。依法有序发挥NGO、大众传媒等在公民社会中的动员作用，推动社会建设。2、社会主体激励机制。通过市场竞争机制、国家荣誉制度、博爱慈善文化等形成物质、精神双重激励机制，最大限度地增强公民主体意识、调动公民积极性、提高社会责任感，最大限度地集中民智、激活民力、凝聚民心，让全社会迸发的活力成为推动社会发展进步的最强大力量。 （三）社会互信机制。1、建设诚信政府。一是健全行政问责制，强化责任追究，树立责任政府观念，重点健全以行政首长为重点的行政问责制度，提高政府执行力和公信力。二是政府公布的信息应当具有公信力，非因法定事由、非经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定，树立诚信政府理念。2、构建社会个体综合信息平台。社会成员的个人信息不确定性，大大提高了社会治理总的信息成本。身份证弄虚作假、个人财产和诚信情况模糊不清等，这些使得社会保障具体措施的实效大打折扣，对实施有效社会治理造成严重障碍。如同医生治病，如果所掌握的患者生理指标的数据是错误的，就无法做到对症下药、有的放矢，所谓失之毫厘，谬以千里。3、建立企业社会信用制度。经济领域频繁出现的假冒伪劣、商业欺诈等现象严重社会治理的成效，其核心问题就是企业社会信用的缺失。现代市场经济是建立在法治基础上的信用经济，信用制度是市场经济的基本制度之一。当前企业信用缺失成为经济领域普遍存在的突出问题，是造成市场经济秩序不规范的深层次原因之一，为此，必须着力引导和建立企业对社会负责任的信用制度，努力抓好以下几项工作：一是探索建立企业信用长效机制。依据有关法律法规，记录违法违规企业和个人的行为，建立信用档案和市场监管信息的共享机制，依法向社会公布失信企业“黑名单”，建立跨地区、跨部门和跨行业的反商业欺诈信息共享、预警监管、执法协调和社会联防体系，从法律法规和管理制度方面遏制企业信用缺失的泛滥，从根本上铲除企业信用缺失的土壤。二是积极推进“名牌战略”工程。引导和支持各类企业以培育名牌、争创名牌，以名牌产品树立企业的社会信用形象。对获得中国名牌产品、中国驰名商标、省名牌产品、省著名商标、绿色食品企业给予奖励，加大对重点企业技术进步的扶持力度，鼓励企业形成自主知识产权。通过各种宣传，提升名牌产品名牌企业的社会信用度，使群众认可诚信守法的品牌企业，从市场占有率上打压制售假冒伪劣产品的市场空间。三是要加快食品安全信用体系建设。加快建立农产品质量溯源标识系统；积极筹建食品安全质量实时监控中心，对生产、流通、消费各个环节的食品安全状况进行实时监控和安全预警；依法建立食品安全信用发布制度，统一发布食品安全信息；建立完善食品安全生产经营企业和政府检测监管两类信用档案。逐步形成“守信”褒扬，“失信”受惩的激励和约束机制，营造良好的食品安全信用氛围。四是推动“诚信兴商”创建活动。五是加强行业协会建设。推动建立行业协会和民间自我管理组织，引导其朝着自主办会、自我管理与自我约束的方向发展，提高行业自律水平，依靠行业的力量遏制企业信用缺失行为。六是要建设产品质量和食品安全台帐、索证索票的溯源制度。4、完善政、群双向信息互动机制。既要建立规范的信息公开制度，拓宽民意渠道，健全公众参与制度，加强新闻舆论监督，推行网络议政、问政、参政；又要不断完善重大事项调查研究制度、专家咨询制度、公示制度。 三、夯实社会基础工作 “社会树”的枝繁叶茂、硕果累累，必须要有扎实的根基。社会基础工作，从根本上讲，就是要在党的领导下，全面推进“五大建设”；从社会治理本身讲，主要是： （一）科学规划。包括土地、人口、产业、基本公共服务等规划。合理安排“居住、产业、交通及公共设施、休闲”四大项目之间的用地比例以及“优化开发、重点开发、限制开发、生态保护”四类主体功能区规划，加强生态屏障建设，引导产业科学布局，控制人口总量，优化人口结构，为社会有序运行提供科学合理的空间、人口、产业布局，这是从源头上化解社会问题、支撑社会发展的客观基础。 （二）法治建设。法治是社会治理的基础和灵魂，无论社会管理还是社会自治都必须依法进行。当前，法治受到来自权力、金钱、人情、关系、非理性社会情绪等的扭曲、稀释、通融、异化，使法治权威和宪法至上大打折扣。要维护法的统一、尊严、权威，强化社会运行基础规则，牢固树立规则意识。 （三）道德教化。法治和德治相辅相成，共同构成社会治理的基础。要完善社会主义核心价值体系，注重发挥社会主义先进文化的思想教育和优秀传统文化的道德教化作用。既要反对封建思想糟粕沉渣泛起，又要大力弘扬中华传统美德，旗帜鲜明地反对拜金主义、极端个人主义，坚决抵制西方文化中的反社会、反伦理、反道德思潮，反对以追求极端个性为理由而丧失人性，反对以追求无限自由为理由而丧失自我。1、促进自我和谐。广泛开展个人心理健康知识的宣传，针对不同情况开展疏导、帮助、教育，尽可能避免出现极端心态。2、促进家庭和谐。家庭是个人与社会之间重要环节，家和万事兴，家和国太平。重视“单亲家庭后遗症”，强化新时期家庭文化建设，剔除封建家长作风和传统家庭思想观念中的糟粕，崇尚人性、人道、人伦之本和孝悌之道。3、促进网上和谐。推行网络实名制，强化网络运营商责任，完善网络监管制度，积极引导网上思潮和网上舆论。

❺ 如何推进转型时期政府管理的创新

浅论社会转型期政府管理的创新

论文关键词：社会转型期政府管理创新动力和阻力因素对策研究

论文摘要：当今世界的竞争。不仅是经济发展的竞争，而且是政府效能和

管理水平的竞争，建立廉洁、高效、以公众利益为导向的现代政府管理体系与

建立现代化的市场经济体制同样重要中国政府在经历了社会管制型、经济发展

型的社会发展导向之后，目前正向公共服务型转变。因此，分析市场经济条件

下的政府管理创新具有重要的现实意义。文中在分析政府管理创新内涵的基础

上。探讨了政府管理创新的动力因素和阻力因素。提出增强驱动力和减少抑制

力并举的方法。

1
社会转型期的界定与政府管理创新的内涵

(1)

社会转型期的界定。

社会转型期是指当代中国由传统农业社会向现代工业社会和信息社会、由

高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制、由人治社会向法治社会、

由封闭型社会向开放型社会转变的时期。

(2)

政府管理创新的内涵。

何谓政府管理创新，主流观点认为：
“
政府管理创新是指由于行政环境、行

政任务等的变化引起的行政职能、行政方式、行政作风、政府的政策法规、行

政体制等方面的一系列新变化
”
。

政府管理创新内涵包括以下几个方面：

①培育和树立创新观念是政府管理创新的前提
;
改革和简化行政审批制度是

政府对社会公共事务进行规范管理的一种手段。其主要内容有
:
转变政府职能、

推进政府职能创新
;
转变工作作风，推进行政作风创新
;
转变政府管理机制，推

进行政体制创新
;
加快政府管理信息化建设步伐、构建电子政府、发展电子政务
;

建立健全公共危机管理机制、构建责任政府
;
解放思想，积极借鉴西方国家行政

文明成果，努力建立学习型政府
;
等等。

②政府管理创新是一个具有层次结构的体系，根据诸多方面创新之间的关

联性
，
可以构建为具有
8
个层次的政府管理创新体系
;
第一个层次涉及管理人员
、

方法与手段
;
第二层次是运行机制
;
第三个层次是组织机构
;
第四个层次是行政体

制
;
第五个层次是政治体制
;
第六个层次是社会治理结构
;
第七个层次是政府管理

的系统哲学
;
第八个层次是社会公共物品基础建设。政府管理创新是一个系统的

体系，这八个层次之间相互关联，有可能牵一发而动全身，所以要全面推进政

府管理创新。

③
“
政府管理创新是指各级党委和政府及其职能部门为了适应内外环境的

变化所提出的新挑战和新要求而对自身的职能定位、管理方式、组织结构、运

行机制、业务流程、工作方法、技术手段等诸多方面所作出的创造性调整和变

革
o
”

2
社会转型期政府管理创新的动力和阻力因素分析

在任何社会发展的过程中，都会产生两种力量，变革的驱动力和变革的抑

制力，即动力和阻力。在通常情况下，当驱动力强于抑制力时，变革发生并能

持续下去
;
反之则不能发生
;
当两种力量作用相当、相互抵消时，组织则会维持

现状。

2.

1
政府管理创新的动力因素分析

“
改革的启动在丁两个极为重要的因素
:
改
革的动力与发动改革的时机和
方

式
”
。创新
是需要动力
的，动力为
目标提供
了现实的可
能性，因
而动力也就
是

一种客观的需要或潜在的利益。政府管理创新
的动力，就是指政府创新系统
在

与社会经济、政治、科技、文化等诸种外部环
境因素相互影响和相互作用下
，

管理创新行为产生的机理。

(1)

社会生产力的发展是根本动力。

根据生产力决定生产关系、经济基础决定上
层建筑这一马克思主义的基
本

原理，政府管理创新的第一推动力是经济发展
力。一方面，经济的发展要求
政

府进行管理创新。另一方面，经济发展可以为
政府管理创新提供必需的物质
条

件，如资金、办公设备、管理的手段和技术等，使创新具有强大的后盾支持。

(2)

机构改革和民主政治建设是内部动力。

①机构改革的推动。政府机构是政府体制的
载体，机构改革意味着政府
体

制的内部结构调整，机构改革一直是我国政府
体制改革的重要内容。从总体
的

和一般的角度来考察，政治、经济体系的运行逻辑是
:
经济上的每一点相对重大

的变化，都可能改变政治运行状态乃至改变政治运行规则。

②民主政治建设的推动。政府为了完成改革
和发展的繁重任务，必须长
期

保持稳定的社会环境。社会稳定是实现政府创
新的必要条件，没有稳定的社
会

环境，社会就不可能正常发展。政治稳定是社
会稳定的关键环节，政治稳定
则

社会稳定
;
而政治要稳定，则必须跟随时代前进的步伐，不断进行创新，尤其要

进行政府管理创新，发展社会主义民主政治，进行社会主义政治文明的建设。

2.

2
政府管理创新的阻力因素分析

政府管理创新真正的难点在于克服阻力，与
政府管理创新的动力因素主
耍

来自行政管理体制的外部相反，政府管理创新
的阻力则主要来岛体制的内部
，

主要表现为：

(1)

传统观念对政府管理创新的影响。

人的观念总是受制于时代的局限、传统的束
缚、环境的制约以及个人的
经

验
;
在特殊的制度环境下，在传统文化的熏陶下，加之个人认识水平的不同，观

念一经形成，就很难转变。政府管理创新是包
括管理技术创新、管理观念创
新

和管理制度创新在内的一个整体系统
;
所以，一旦外部环境发生剧烈变化时，如

果观念没有及时更新，则会变成强大的阻碍力
量，影响管理制度创新和管理
技

术创新的成效，甚至扼杀管理制度创新和管理技术创新。

(2)

利益矛盾对政府管理创新的制约。

首先，利益矛盾表现为行政机构内部的角色
冲突。作为一个行政单位，
在

社会转向市场经济的特殊历史条件下，它除了
代表党和国家的利益之外，也
在

不同程度上生长出了团体的利益。而当这两种
利益发生冲突时，也就有可能
以

损害党和国家利益的手段来维护和增加小团体
的利益。其次，利益矛盾还表
现

为行政行为相对成本的差异。也就是说，在完
成一件行政任务时，不同的人
员

若付出的成本不同时，面对着同一任务便会产
生利益矛盾。再次，利益矛盾
表

现为各个利益主体对待改革的态度。改革在本
质上是对利益的再调整和再分
配

社会总是要分为各个利益集团的，这些利益包
括权力、地位、身份、经济利
益

及其相关的社会权力。有些利益集团当然希望
传统体制改得多一点、快一点
，

而在传统体制内获益比较多的人，改革的动力就小一点，阻力大一点。

❻ 如何运用块数据推动社会治理转型升级

首先是传统运营商所提供的服务类型已经从单一的话音结合少量的数据通讯，向多媒体、iptv等多业务叠加模式演变；其次，是价值链的改变，运营商不得不面对为数众多的、并且在逐步壮大的互联网服务提供商和应用提供商，想自己直接经营显然不太现实。但是，以腾讯、网络、新浪等为首的传统互联网巨头认为，三大电信运营商并不会对传统互联网公司以及新兴的移动互联网企业构成威胁，通过合作，互联网公司将与电信运营商实现共赢。如何处理与新兴互联网公司的关系？公司化运作、新的it技术的利用是否是其转型的救命稻草？云、管、端三线布局能否解决管道化的忧虑？这是移动互联网时代，摆在中国移动、中国联通、中国电信三大电信运营商面前的难题。
电信运营商必须深化战略转型，否则将难以应对移动互联网时代的各项挑战
据赛迪顾问数据显示，2012年中国已有超过4亿用户尝试用手机访问互联网，微信用户突破3亿，手机用户上网的频率全面提高。随着未来以智能手机、平板电脑为代表的新式移动互联网终端的不断推出，人们对于移动互联网业务的需求将呈现爆炸式增长趋势。显而易见，移动互联网正在孕育着一个巨大的市场商机。移动互联网产业生态价值链还在重塑过程中，但机遇大于挑战，关键是如何调整商业模式、战略、策略、渠道。
然而，当电信运营商从被动转主动开始拥抱移动互联网所造就的数据时代时，其最强劲的竞争对手互联网巨头已经成为近年来发展最为迅速、灵活、并且创意无限的角色。当前，即便是世界优秀的电信运营商也面临着艰巨的业务转型需要和巨大的发展瓶颈。在移动互联网时代，运营商缺乏互联网运营经验、对终端掌控力度不足、业务创新能力落后、缺乏标准开发能力以及资源使用与管理运营支撑效率低已经成为了运营商全面增长的几个主要的劣势所在。从最新公布的中国移动、2013年一季度财报来看，利润增长几乎停滞，增长显现出疲态。运营商的转型之门若干年后又将重新打开，而不管是“流量经营”和“去电信化”等运营商转型思路，赛迪顾问认为，面临移动互联网带来的庞大的数据挑战，电信运营商的转型之路必须要围绕海量数据所带来的商机作深度挖掘和分析。
海量数据的出现、数据结构变化给运营商的数据管理及分析带来高度挑战
尽管移动互联网时代给电信运营商带来前所未有的机遇，然而正如硬币的两面，这个时代的到来同样也给电信运营商带来了无限的挑战，特别是大数据的挑战。这个挑战主要表现在以下两个方面：其一、传统数据仓库难以满足日益增长的业务数据所带来的存储、计算需求。随着业务发展数据量的增加，应用复杂导致的数据量增加，这些数据量导致了数据存储和处理压力； 数据仓库无法线性扩容，管理难度加大，成本高扩容压力大，效率下降等。其二、传统数据仓库难以满足非结构化数据的处理要求。移动互联网和物联网业务带来的非结构化数据、半结构化数据（如网页、聊天记录）对分析系统提出了不同以往的处理要求，如自然语言处理、网页分类等。下图描述了运营商针对不同业务所应具备的大数据处理模型特征，是运营商急需提升的应用处理能力模型。
图1 电信运营商大数据处理应用模型
从上图看，准实时处理、非实时处理以及oltp/在线事务处理以及在线分析应用四个方向的能力将是电信运营商在主要大数据应用所应具备的能力，也是未来运营商大数据的重要竞争优势的角逐。
利用大数据转型，运营商在行动
其实，各大运营商在面向移动互联时代已经做好了部分准备，而且在应对大数据挑战上逐步提高了竞争意识。
中国电信很早就已经意识到移动互联网时代的到来，并于2005年提出了战略转型的构想，主要目的就是为了应对移动互联网时代的挑战。而当前，中国电信已经提出了“智慧城市”发展战略，其中很重要的技术结合点就是物联网和大数据。基于以上战略，中国电信定位成为智能管道的主导者、综合平台的提供者、内容应用的参与者。而在“流量经营”方面，中国电信从“话务经营”向“流量经营”转型。结合大数据技术，中国电信也将深入idc服务以及智慧城市建设，并发掘移动互联与之结合的商机，重塑转型之路。
中国移动数据部认为，在移动互联网时代，电信运营商需要转型，要以开放的姿态获取更多的合作，而中国移动的阅读、游戏、动漫、音乐等业务都将通过开放合作的方式来寻求发展。通过开放合作平台，中国移动从“移动通信专家”到“移动信息专家”的策略转变，就是为顺应移动互联网时代潮流而做出的改变。这一战略的发展基础就是中国移动针对大数据和云计算研究所获得的应用发展方向。中国移动在大云1.5平台上部署了分析型paas产品，利用bc-hadoop构建大数据处理平台，同时建设了并行数据挖掘系统（bc-pdm&etl）以及商务智能平台（bi-paas）等大数据应用平台，为将来在大数据应用和服务市场做了充分准备。
中国联通对大数据的探索源自于2010年中国联通数据大集中策略的提出。2009年，中国联通3g业务正式商用，提出“统一品牌、统一业务、统一包装、统一资费、统一终端政策、统一服务标准”的“六个统一”策略。这意味着中国联通要走一条数据大集中的路线。2012年底，中国联通就已经成功将大数据和hadoop技术引入到移动通信用户上网记录集中查询与分析支撑系统。当前，中国联通已经新增100亿投资重庆大数据计划，显现了其发展大数据，转型自身业务的决心。
总体来看，运营商利用大数据来推动业务转型将是未来电信市场的一个重要方向。电信运营商如果能够通过技术的进步，不断释放其管道中庞大数据的潜在力量，将会成为未来移动互联时代中最大的赢家。

❼ 公共治理之于政府转型的目标诉求

摘要：中国正在发生从旧到新的治理转型，治理转型实际上是一场全球性变革运动。20世纪80年代以来的全球性公共治理转型，是人类社会发展的必然趋势和结果。全球治理转型过程中出现的各种理论和实践模式，为中国探索和建立更为有效的公共事务“治理”模式，实现公共治理向“良好治理”方向的转型提供了某些启示。
关键词：治理；转型；全球变革
改革开放30年来，快速推进的中国经济和社会发展，不仅引起了中国社会结构和经济结构的深刻变化，也使政府的管理从理念、制度到结构和方式都发生了根本性的转变，出现了中国治理从旧到新的转型。走向新的治理是当代各国公共治理转型的必然结果，治理转型作为公共治理领域发生的一种系统化的、大规模的和带有根本性的转变过程，是一场由多种因素引起的全球性运动。20 世纪80 年代以来，公共管理领域围绕着加强政府能力和满足公民意愿展开了轰轰烈烈的全球性改革运动，其结果是公共管理发生了从政府管理到公共治理的转型。探索更为有效的公共事务的“治理”模式，也成了20世纪80年代以来公共管理学研究的核心论域。这种探索将为中国的公共管理研究和正在发生的公共治理转型提供某种可资借鉴的经验和理论。
一、背景：全球公共管理改革与治理转型
在14世纪末就开始使用的“治理”，是与统治( government) 、管理(management)等政府活动联系在一起，主要用于与国家的公共事务相关的政治活动和管理活动。而今天，越来越多的公共管理研究者开始认同关于“治理”概念的新解释：治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程。这一定义主要是在“公共治理”的意义上使用的。它意味着： ( 1 )治理或者说公共治理与政府管理不同，主体并不是惟一的，而是包括政府在内的各种公共和私人的机构； ( 2 )治理权威的运用并不像政府管理那样，采用单一的自上而下的强制性行政命令，而是上下互动、相互协商、彼此合作的方式； ( 3 )治理是对公共事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标也是多元的，但最终的目标是以最小的成本最大程度地满足公众需求，实现最大化公共利益。
传统治理受到人类社会发展的挑战，从而向现代“新”治理转型，在西方国家是很早就发生的事。但治理得到国际社会的广泛重视，还是在20世纪80年代以后，且有其特殊的背景，那就是全球性公共管理改革运动的兴起。当代全球性公共管理改革运动发端于西方国家，肇始于20世纪80年代。进入20世纪80年代，西方国家之所以首先掀起公共管理改革，源于两个基本原因：越来越大的财政压力和公民对政府提供的公共服务普遍不满。而改革的目的就在于“在公共支出中形成节余(经济) ，改进公共服务的质量，使政府的运作更有效率，增加使选用和实施的政策变得有效的机会”。为实现这样的目标，西方公共管理改革的基本内容包括三个方面： ( 1)社会、市场管理与政府职能的优化； ( 2)社会力量的利用和公共服务的社会化； ( 3 )政府内部的管理体制改革。
在20多年的公共管理改革过程中，西方各国形成了公共治理的新模式。按照澳大利亚学者欧文·休斯的说法， 20世纪80 年代中期以来，西方发达国家公共部门的管理方式已发生了变化，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。尽管这种模式有各种各样的名称，如“新公共管理”、“管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”等，但它们都表示同一种现象，即传统的官僚制已被一种以市场为基础的模式所取代。
尽管对当代西方公共管理改革运动中出现的“新公共管理”模式还很难作出恰当的界定和全面的评价，但它意味着当代西方公共管理特别是政府管理的深刻变化，意味着公共治理的转型，意味着传统公共治理模式至少在西方国家的终结。而现代公共治理的发展，正如莱恩所言： 20世纪公共管理理论和实践的变化使传统的国家治理方式成为过时的东西，“新公共管理(NPM)是有关公共部门治理方式最新的理论范式变化” 。事实上，新公共管理的出现并不仅仅是公共管理理论范式的变化，也是实践模式的革命。按照莱恩的说法，传统的公共治理强调政治，强调公共管理与私人部门管理之间的区别，而在现代的公共治理中，公共部门的目标实现原则上与私人部门的目标实现没有任何差异，都是通过契约制度，而契约中的提供者既可能是公共组织， 也可能是私人组织。
公共管理改革是全球性的，它在英国(开始于1979年撒切尔夫人登上首相宝座) 、美国(开始于1980年里根当选总统) 、澳大利亚(开始于1983年) 、加拿大(开始于1984年马尔罗尼总理执政) 、新西兰(开始于1984年)等一些西方国家首先发生后， 迅即席卷全球。无论是正处于经济转型的原苏联东欧国家，还是东亚新兴工业化国家，以及处在现代化较低发展阶段的非洲、拉丁美洲的一大批发展中国家，都卷入了这场改革运动。虽然各国进行公共管理改革的具体原因不尽相同，有的是因为经济危机或预算赤字如英国、美国、新西兰等，有的是由于经济危机伴随政治领导变革如日本、韩国、乌干达等，有的是期望达到欧盟要求的标准如匈牙利、希腊等，有的是期望达到国家开发组织要求的标准如马尔代夫、肯尼亚、乌克兰等，有的是因为民主转型如格鲁吉亚、赞比亚、南非、俄罗斯等，有的是期望效率更高如瑞士等， 所拥有的传统公共管理模式的具体特征也很不相同，有如彼得斯所说的盎格鲁—萨克逊模式、拿破仑模式、日耳曼模式、斯堪的纳维亚模式、伊斯兰模式、儒家模式、发展中国家的行政模式等七大模式， 但改革的总方向和主要措施是趋于一致的，正如卡马克对世界123 个国家的调查所显示的：“各国的改革努力有非常相像之处”，换言之，“各国的改革运动存在全球仿效的特征”。不能否认，新的公共治理模式的出现也是全球性的。如果说20世纪初开始，世界各国政府普遍按照马克斯·韦伯的官僚体制原则建立其公共治理模式，那么20世纪末发生的全球公共管理改革，就意味着各国在争相超越20世纪的官僚制模式，走向21世纪公共治理新境界。
二、社会转型与治理转型
当代公共治理的转型表面上看是公共管理改革的产物，本质上则是经济与社会转型的结果。传统的治理模式是一种与工业社会、工业经济时代的公共管理相适应的实践模式，当人类社会由工业化社会向信息社会或后工业社会转型的时候，传统的公共治理模式必然会显得越来越不适应，人类必须寻求一种与新的信息社会、知识经济相适应的公共治理模式。
转型是事物从一种运动型式向另一种运动型式转变的过渡过程。社会从一种类型向另一种类型转变的过渡过程， 就称为社会转型。社会转型是社会的“整体性发展，也是一种特殊的结构性变动”， 其主体是社会结构， 其内容涉及到政治、经济、社会等领域的各个方面，因而它也是许多学科关注的论域。社会学非常重视对社会结构转型的研究，经济学学科群中甚至产生了一门被普遍认可的有明确含义的称为“转轨经济学”的学科，专门研究从计划经济向市场经济转轨的过程和规律。转轨经济学一般都关注影响转轨进程的经济因素，而没有对转轨过程中的一个基本要素即“政府的转轨”给予足够重视。 政府转轨、治理转型是经济转轨、社会转型的伴生物或者说是其必要的组成部分，应当是政治学和公共管理学予以足够关注的学术领域。
所谓治理转型是公共治理领域发生的一种系统化的、大规模的和带有根本性的转变过程。从这个意义上理解，治理转型并不是什么新事物。19世纪，西方国家工业化民主体制追求的是政府目标极少的“小政府模式”，而到19 世纪末，原有的那种中央权威极弱的“小政府模式”被彻底打破，因为这种政府已经无法应对工业化民主体制中出现的许多现实问题：工厂如雨后春笋般出现，城市以惊人的速度发展，整个新兴产业正在孕育。这些新的现象引发了许多新的需求：大型运输系统、铁路和桥梁，大型的城市排水和供水系统以及普及教育的体制。
在原有政府模式无法满足这些需求的时候，创造新型的公共管理模式，替代旧的小政府模式，也就成为必然。简言之， 20世纪初韦伯式官僚制模式在西方国家的确立，是公共治理的一次重大转型。
官僚制是适应工业社会的公共管理模式，20世纪初，西方国家政府部门对官僚制的引入使公平行政和效率行政得以实现，并使组织结构优化，层级节制的组织结构使得官员和机构都必须接受严格的监督，这客观上加强了对腐败行为的控制。在专业化方面，曾经一度由专业人员完整从事的工作被分割成了若干细小的部分，更趋近一个无缝隙的政府。而官僚组织的指挥系统大多采用统一命令的方式，信息上下双向传输快捷，有利于实现政府组织的充分整合。它与早期的治理模式相比是一种进步。但是，到了20世纪70年代，官僚制的优点开始逐渐蜕变成了缺点：本位行政、低效行政和组织整合失灵， 官僚制开始受到怀疑，被宣布为一种过了时的治理模式，“到了非改不可的地步” 。
人类社会发展具有了怎样新的特点？ 公共治理为什么必须发生新的转型？
首先，就西方社会来说，后工业社会(或者说知识社会、信息社会)已经来临。这一新类型社会的基本特征是： ( 1)服务性经济取代了制造业经济，大多数劳动力不再从事农业或制造业，而是从事服务业，如贸易、金融、运输、保健、娱乐、研究、教育和管理； (2)专业与技术人员阶层处于主导地位； ( 3)理论知识处于中心地位，它是社会革新与制定政策的源泉； ( 4)对技术的发展进行规划和控制，技术鉴定是可能的； (5)信息论、控制论、决策论、博弈论、效用论、线性规划、计算机技术等新的“智能技术”成为制定决策的工具。其次，公共管理自身出现了危机。对政府和官僚的不信任在像美国这样具有个人主义传统的国家，可以说由来已久。美国人对他们的政府有两种看法，认为他们有引以自豪的民主制度，但政客是腐败的，政府的计划是处理不当的。今天的美国公众越来越普遍的看法是政府制造的问题比所解决的问题还要多，政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处，反而还降低了人们的生活质量。愈益显得无能的政府导致了公共管理领域的危机。 作为传统治理基础的官僚制成为一种过时、僵化和无效率的公共管理体制模式，有如奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90 年代已不能有效地运转了。在政府越来越无能、低效的时候，私人部门却显得很有效率，各种称为“第三部门”的非营利、非政府组织在蓬勃兴起、不断壮大，并对社会作出了独特的贡献，承担着许多在其他国家由政府机构来发挥的功能。危机的出现预示着“作为一种可以接受的治理模式，传统的治理已经死亡”， 新的比传统治理更具现实性和生命力的治理模式即将来临。
三、走向良好治理： 21世纪的公共治理
“市场失败”和“政府失败”是治理得以复兴的重要原因，而治理也可能失效。在当代社会，公共事务治理的成效愈来愈依靠政府与公民、社会、企业之间相互影响和良性互动， 即“良好的治理”(或称“善治”) 。良治或善治的基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。
新的治理并没有统一的模式，走向“良好治理”是治理转型的惟一选择，是21世纪公共治理所应追求的目标。21 世纪的公共治理会呈现怎样的新景象？ 当代美国公共管理学界一位多产的学者唐纳德·凯特预言， 21世纪的公共治理必须有效解决公共治理中的诸多关键性问题和正在变得越来越重要的源源不断的新问题，主要是： ( 1)向公众提供更多的非传统、非政府的服务。(2)更多的公共治理的权力分散到政府机构的较低层次，权力下放是政府改革的重要前提和重要内容。( 3)服务协调的负担增加。过去以代理为基础的改革的一个主要副作用是政府提供的服务支离破碎、不成体系。21世纪的公共治理要求加强政府组织的能力，特别是与各种非政府组织的合作能力，从而使得政府和它提供的服务对市民来说更完美、更透明。(4)加强公共治理中的国际合作。成长中的全球化对21世纪的公共治理发生着更为重大的影响，它使公共治理确立这样的原则：国家政府拥有自己的主权，但在重大国际问题上需要与国际组织和其他主权国家协商，而国际货币基金组织、世界银行、联合国、欧洲联盟等国际组织必须小心地定义自身在全球公共治理中的新角色，并为更有效地扮演这样的角色提升能力。(5)国家政府在公共治理中扮演新角色，并需要有新能力。权力下放和国际合作使公共治理中更多的政策性问题被移交给地方政府和国际性组织去解决了，在21世纪的公共治理中，政府仍将扮演重要角色，它需要重点解决至少五个核心问题：一般防务和引领对外政策等作为国家主权识别性的基本职能、重新分配收入(这是低层次的政府不可能充分运作的) 、收集数据和推动信息流通、建立不同的政府职能部门与市民社会之间新的密切联系合作的桥梁以确保公共服务的高效率、进行公众需要的应付各种公共问题的战略思考。
欧文·E·休斯预言，与20 世纪相比， 21世纪的公共治理可能会有以下几方面的特征：(1)由于更为注意公共部门与私营部门之间的界限及改进二者之间的关系，公共服务将具有更多的市场导向性； ( 2)未来的行政将更有弹性； (3)政治性可能会增强，公共治理是政治过程的一部分； (4)行政也可能有更多的参与性；(5)公务员现在比以往能力更强，这种情况还将继续下去。
四、当代中国：转轨国家的治理转型
治理转型并不是西方国家的专利。20 世纪的全球性公共管理改革运动波及到像中国这样的发展中国家，从而也使当代中国的公共管理发生了从政府管理到公共治理的转型。当代中国公共管理改革的发生及其引起的治理转型不能简单地被认为是西方治理转型向全球扩散和示范的结果，它有自身独特的背景和动力。1978年开始的改革开放，使中国处于从农业社会向工业社会、从计划经济向市场经济的快速转型时期，进入“转轨国家”的行列。
在计划经济体制下，中国公共管理的主要特点和弊端是： ( 1 )全能政府。政府在整个社会中扮演着一个高度集中化的资源配置者角色，垄断了社会的所有资源，无所不包，无所不揽，而市场在资源配置中的基础作用被排斥在外。(2)管制型、人治型、封闭式行政。全能政府在体制上的政府本位和官本位，使其在运行方式上主要通过内部会议、内部文件等进行封闭式管理，“红头文件”、领导批示而不是法律法规成为主要甚至惟一的行政管理依据。其突出弊端是政府权力很少受到自下而上的监督和制约，也没有明确的责任机制，各部门间职能交叉重叠。
1978年开始的改革，促进了中国经济的持续快速增长，同时带来了经济结构和社会结构的急剧变动，引起了公共治理的转型。这种转型主要表现在： ( 1)政府的职能发生了很大的变化，政府的主要职能已不再集中在过去的政治统治或政治领导上面，而且放松了对经济领域的过度干预和严格控制，并逐步转向社会的公共管理； (2)政府与社会、政府与公民呈现一种新型关系。民间组织的数量越来越多，在提供各类公共商品以及从事公益事业和公共服务方面发挥的作用越来越重要，并且承担了一部分原来由政府承担的职能； ( 3)政府的运作方式发生了很大的变化，法律在各个领域开始发挥作用，依法行政成为政府运作的基本要求；(4)政府的权力开始逐步下放，作为政府补充物的“单位”在基层社会公共事务管理中的作用也大为弱化，而社区的作用、社会的作用增大，福利单位化也被逐步建立的社会保障制度所替代； (5)职业化的公务员制度开始建立并得到逐步发展，专家和公众在公共决策中的作用显得越来越重要，专家咨询制度、公民参与制度、社情民意反映制度、社会公示制度、社会听证制度开始建立。
人类社会每前进一步，都会向治理提出新的要求，都会推动治理除旧布新。治理转型的动力，是推动治理更新形态、与社会发展进程相协调的方向变化的各种力量的合力。这种合力来自于治理本身和治理所处环境两方面的变化，即治理转型的动力由外部动力和内部动力两部分构成。美国布鲁金斯研究所客座高级研究员唐纳德·凯特在解释何以有众多国家在几乎相同的时间里卷入全球公共管理改革运动，积极寻求相同的改革目标这一事实发生的原因时，指出有四种不同的政治经济力量在其中发挥着作用：政治的力量、社会的力量、经济的力量、制度的力量。卡马克认为，全球公共管理改革的动力在于全球经济竞争、民主化、信息革命和政府自身的绩效赤字。 这都包括了对外部动力和内部动力的分析。
治理转型的外部动力包括政治、经济、社会、人口和文化等多种动力。当代中国治理转型的动力最重要的来自经济体制的变化。我国在实现经济体制转轨的过程中，经济领域的许多变化最终都反映到公共治理的结构和方式上。社会发展同样是推动治理转型的重要力量。已经发生的中国治理转型的历程，表明了社会发展和社会结构转型对治理转型的推动作用。中国社会发展中出现的许多问题，如社会治安问题、就业问题、污染问题、社会不公问题等等，不仅没有减轻，有些还有加剧的趋势。这些问题的解决，都呼唤着政府治理职能的继续调整，治理机制的进一步变革。政治发展对治理转型的推动力量是不可忽视的，它常常是较为直接和巨大的。经济体制的变化带来的社会利益结构变化导致了政治参与的扩大，造成政府决策出现了许多困境，也使中央与地方之间的矛盾有所发展。这都要求我国在政府治理中提高决策的民主化和科学化程度，提高政府的能力和效率。
中国治理转型也有其内在动力。中国治理转型的内在动力来自政府作用和能力不相适应导致低效无能的治理困境，来自政府角色需要重新定位带来的政府与社会关系的重构，以及体制转型时期政府治理行为失范而带来的形象受损。
总之，当代中国治理转型的动力是多方面的，这些动力目前仍然存在，有些动力甚至在加大，特别是经济发展方式转变和完善社会主义市场经济体制的要求，以及以民主政治为目标的政治建设、以改善民生为重点的社会建设的全面推进，使中国公共管理体制的改革创新进入需要在实践中寻求新突破的深层次攻坚阶段，意味着中国治理转型的脚步不仅不能停止，相反，必须加快。正在发生的中国公共治理转型应该走怎样的道路，至今“尘埃未定”，需要我们在实践中去探索，更需要我们从理论上去寻求突破。研究肇始于西方国家公共管理改革运动的全球公共治理转型规律，可以使我们从中得到某些领悟。

❽ 如何推进中国式治理体系和治理能力现代化

1、更新国家治理的基本理念
管理与治理虽非截然对立，但至少有如下显著区别：一是主体不同。管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上已经体现了多元共治的理念。这一变化意味着，政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。二是权源不同。政府的管理权来自于权力机关的授权。尽管权力机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。三是运作不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。
从一元单向治理向多元交互共治的结构性变化，意味着我们不仅于思想观念上不再走人治的老路，而且于政治生态上铲除了人治隐形存在的可能，最终使那种仅停留在口头上的法治无所依凭。国家治理、政府治理、社会治理的基本方式必然是法治，国家治理、政府治理、社会治理的现代化有赖于各个领域的法治化。要以法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势来凝聚转型时期的社会共识，使不同利益主体求同存异，依法追求和实现自身利益最大化。要努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。要广泛开展依法治理活动，提高社会管理法治化水平。要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。要建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。要深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。

2、丰富国家治理的价值目标
秩序稳定作为治理的价值目标，是毋庸置疑的，但它只是初级价值，更非唯一价值。第一，治理应有利于激发社会活力。实现人的自由而全面的发展，是马克思主义追求的根本价值目标。在当前利益多元化、文化多样化的条件下，国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害，也要根据实际情况尊重差异、包容多样、考虑个别，特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。第二，治理应有助于扩大人民民主。全会突出强调了坚持人民主体地位和发展社会主义民主政治。人民民主是社会主义的生命，国家治理要以保证人民当家做主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主。要广泛发动各类社会组织和公民参与政府的治理工作或者进行自治。工会、共青团、妇联、工商联、学联、青联、科协、文联、记协、残联、贸促会等人民团体应在引导相应群体的行为、维护其权益、化解矛盾方面发挥更大作用；居委会、村委会应在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中承担更多责任；应培育壮大社会中介机构，强化其在维护社会信用体系、降低交易成本中的地位和作用。第三，治理应有助于实现社会正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。国家治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境，促进形成正义的社会制度。

3、把握国家治理的战略要点
我国转型时期国家治理的主要内容，一是维护社会和市场秩序；二是防范、处理天灾人祸等社会风险；三是调和、处置社会纠纷和冲突；四是服务和管理流动务工人员、农村留守老妇幼等特殊人群；五是引导和监管基于互联网的“虚拟社区”以及类似场域。这些工作纷繁复杂、千头万绪，如果就事论事、头痛医头，只会是事倍功半，所以必须分析实现有效治理的战略路径，找到国家治理的制高点、切入点、突破点、着力点。第一，治理的制高点是伦理塑造。治理工作直接作用于人的行为，但行为是思想影响的，所以，引导思想观念、构建先进文化、塑造社会伦理，是更为根本的治理战略。从这个意义上讲，大力倡导以富强民主文明和谐，自由平等公正法治，爱国敬业诚信友善为基本内容的社会主义核心价值观，不仅是文化建设的重要内容，更是治理的制高点。要紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。第二，治理的切入点是源头治理。当前因土地征用、房屋拆迁、历史遗留等问题引发的社会矛盾多样多发，除各方面客观原因外，一个重要原因是一些干部在处理政府与群众利益关系上，没有树立把改革成果更多惠及百姓的理念。实践证明，只有让广大群众从党和政府的方针政策中获得实惠，才能从源头上减少社会矛盾。全会提出，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，更好满足人民需求。现阶段不可能消灭贫富差距，但必须下大力气解决因违法违规而产生的贫富差距，这就要求反对特权，推动权利公平、机会公平、规则公平的实现。而对于因身体缺陷、智识水平等合理差别因素造成的低收入困难群体，则应切实解决好其社会保障问题。第三，治理的突破点是群防群治。国家治理，重点在基层，关键靠群众。要主动适应经济社会发展新要求，善于依靠基层组织和广大群众，提高预防化解社会矛盾的能力和水平。要通过群众自治，让群众自己组织起来解决自己的问题。要健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，努力把城乡社区建成政府社会管理的平台、居民日常生活的依托、社会和谐稳定的基础。要以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，努力让群众更好地行使民主权利，提高自我管理、自我服务水平。要充分发挥人民团体、群众组织、社会组织的优势，吸引、凝聚各方力量，促进矛盾纠纷化解。第四，治理的着力点是法治方式。法治是治理的基本方式。把社会矛盾预防化解纳入法治轨道，是实现社会安定有序、和谐活力的长效机制。各级领导和公职人员须牢固确立宪法至上、法律权威的意识，不断提高依法找法、用法靠法的能力，切实把发展这个第一要务、稳定这个第一责任和依法办事这个第一要求有机统一起来，绝不能因“维稳”而突破法律的底线，绝不能因害怕上访而迁就个人的非法要求，绝不能因个别正义而牺牲规则之治的普遍正义。

4、解决国家治理的协调匹配
目前对于治理主体的多元性已经有了共识，但还存在以下三个重要的理论与实践问题：第一，国家权力在治理主体体系中处于何种地位。有人认为政府应该是在社会组织和个人治理不能或无效时才跟进，即政府治理应居于补缺地位；也有人认为政府治理应居于主导地位。笔者认为，不宜简单地讲补缺地位或主导地位。全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这意味着在经济建设领域，政府必须让路。但社会治理与经济建设有区别，不宜像定位政府调节经济那样，把政府治理社会定位于补缺。在维护秩序、化解风险、处理危机等方面，政府必须努力掌握预防化解社会矛盾的主动权，而不是等社会力量和个人无法处理时才出面。检验治理水平的高低，不仅要看紧急情况下应急处置能力，更要看常态下矛盾纠纷预防化解效果。实践证明，要有效避免小事演化成大事，关键在于完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制。要把源头治理、动态管理、应急处置有机结合起来。与此同时，也要注意发挥基层干部和群防群治力量的优势。十八大以来，中央在阐述社会管理体制时，提的不是“政府主导”而是“政府负责”，这一表述启发我们，不必纠缠“主导”的问题，而应研究功能和责任问题。第二，多元主体共治如何实现匹配、廉价合作。全会强调，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。合作治理并不是新东西，我国在上世纪八十年代就开始执行“社会治安综合治理”方针，所谓综合治理，实质就是合作治理。如今，综合治理已从“社会治安”扩展到“社会管理”。但在实践中，合作治理还存在着协调性、匹配性以及运作成本等问题。因为不同的合作治理事项，会有不同的主体牵头。如果是政府牵头，可能比较容易协调，但某些社会组织的匹配性可能存在问题；如果是社会组织牵头，政府如何配合、在多大程度上配合，是需要深入探讨的。同时，合作治理也要考虑成本，既要动员多方力量，又要尽可能做到廉价，合理的成本分摊机制和财务监督机制都需进一步健全。第三，社会组织如何提高治理能力。治理能力指向的是治理有没有效果，会不会“失灵”。失灵的问题，政府存在，社会组织必然也存在。因此，要高度重视社会组织的治理能力建设。首先，社会组织自身要提高水平、严格自律；其次，政府要支持、帮助社会组织提高治理能力；再次，政府和个人还要监督社会组织的治理行为。

5、创新国家治理的方式方法
推进国家治理体系和治理能力现代化，关键在于创新。可以积极尝试的治理新方法有：第一，非对抗性和“软法”。具体要求是：变整治为疏导，变刚性为柔性。以治理城市占道经营为例，目前已有一些地方采用规范设立“便民经营服务点”的方法，兼顾了市民生活便利、经营者正当权益与市容整洁，达到了多赢的效果。在软法方面，应更加注重发挥激励性法律规范和乡规民约等社会自治规则的作用。第二，契约化和合作规制。具体要求是：变命令为协商，变指挥为指导。例如山东省各级公安机关在平安山东建设中，探索出政法部门与保险公司共同建立社区治安防范与人身、财产损害补偿相结合的“契约式治安保险联防”治理新机制，取得了良好成效。第三，提供服务或社会福利。具体要求是：变监管为服务，变强制为利导。例如流动人口不愿意办理登记怎么办？江苏省采取的办法是“登记积分制”，经过一定年限，达到规定积分后，流动人员就可以享受保障住房、子女上学等待遇，最后还能成为当地市民。第四，市场化和竞争机制。具体要求是：变官办为民营，变垄断为竞争。以污染治理为例，环境污染行政处罚固然不能丢，但“排污权交易”的治理方法把政府与企业间的行政关系变成市场的经济交易，使得企业自觉提高治污积极性，从而控制一定区域内的排污总量。第五，程序化和科技手段。具体要求是：变实体为程序，变“人控”为“机控”。注重采取程序化的技巧来处理实体上公正难辨的问题。应充分利用现代科技手段来拓宽治理边界、提高治理效率、增强治理精度，排除权力、人情、金钱等因素导致的“搞例外”“走后门”现象。