上海推进城市治理体系和治理能力
1. 如何推进中国式治理体系和治理能力现代化
1、更新国家治理的基本理念
管理与治理虽非截然对立,但至少有如下显著区别:一是主体不同。管理的主体只是政府,而治理的主体还包括社会组织乃至个人。十八大以来,中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,实际上已经体现了多元共治的理念。这一变化意味着,政府不再只是治理的主体,而且也是被治理的对象;社会不再只是被治理的对象,也是治理的主体。二是权源不同。政府的管理权来自于权力机关的授权。尽管权力机关授权从根本上说是人民授权,但人民授权毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使,这便是所谓的自治、共治。三是运作不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的,因而管理行为的合法性常受质疑,其有效性常难保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的,治理行为的合理性受到更多重视,其有效性大大增加。
从一元单向治理向多元交互共治的结构性变化,意味着我们不仅于思想观念上不再走人治的老路,而且于政治生态上铲除了人治隐形存在的可能,最终使那种仅停留在口头上的法治无所依凭。国家治理、政府治理、社会治理的基本方式必然是法治,国家治理、政府治理、社会治理的现代化有赖于各个领域的法治化。要以法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势来凝聚转型时期的社会共识,使不同利益主体求同存异,依法追求和实现自身利益最大化。要努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。要广泛开展依法治理活动,提高社会管理法治化水平。要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。要建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全惩治和预防腐败体系,建设廉洁政治,努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制,加强反腐败体制机制创新和制度保障,健全改进作风常态化制度。要深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益。要维护宪法法律权威,深化行政执法体制改革,确保依法独立公正行使审判权检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。
2、丰富国家治理的价值目标
秩序稳定作为治理的价值目标,是毋庸置疑的,但它只是初级价值,更非唯一价值。第一,治理应有利于激发社会活力。实现人的自由而全面的发展,是马克思主义追求的根本价值目标。在当前利益多元化、文化多样化的条件下,国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害,也要根据实际情况尊重差异、包容多样、考虑个别,特别是要保障宪法确认的个人自由,承认合法合理的个性化追求,让公民和社会组织充满生机活力,使社会保持动态平衡稳定状态。第二,治理应有助于扩大人民民主。全会突出强调了坚持人民主体地位和发展社会主义民主政治。人民民主是社会主义的生命,国家治理要以保证人民当家做主为根本,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,更加注重健全民主制度、丰富民主形式,充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要推动人民代表大会制度与时俱进,推进协商民主广泛多层制度化发展,发展基层民主。要广泛发动各类社会组织和公民参与政府的治理工作或者进行自治。工会、共青团、妇联、工商联、学联、青联、科协、文联、记协、残联、贸促会等人民团体应在引导相应群体的行为、维护其权益、化解矛盾方面发挥更大作用;居委会、村委会应在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中承担更多责任;应培育壮大社会中介机构,强化其在维护社会信用体系、降低交易成本中的地位和作用。第三,治理应有助于实现社会正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。国家治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境,促进形成正义的社会制度。
3、把握国家治理的战略要点
我国转型时期国家治理的主要内容,一是维护社会和市场秩序;二是防范、处理天灾人祸等社会风险;三是调和、处置社会纠纷和冲突;四是服务和管理流动务工人员、农村留守老妇幼等特殊人群;五是引导和监管基于互联网的“虚拟社区”以及类似场域。这些工作纷繁复杂、千头万绪,如果就事论事、头痛医头,只会是事倍功半,所以必须分析实现有效治理的战略路径,找到国家治理的制高点、切入点、突破点、着力点。第一,治理的制高点是伦理塑造。治理工作直接作用于人的行为,但行为是思想影响的,所以,引导思想观念、构建先进文化、塑造社会伦理,是更为根本的治理战略。从这个意义上讲,大力倡导以富强民主文明和谐,自由平等公正法治,爱国敬业诚信友善为基本内容的社会主义核心价值观,不仅是文化建设的重要内容,更是治理的制高点。要紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革,加快完善文化管理体制和文化生产经营机制,建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系,推动社会主义文化大发展大繁荣。第二,治理的切入点是源头治理。当前因土地征用、房屋拆迁、历史遗留等问题引发的社会矛盾多样多发,除各方面客观原因外,一个重要原因是一些干部在处理政府与群众利益关系上,没有树立把改革成果更多惠及百姓的理念。实践证明,只有让广大群众从党和政府的方针政策中获得实惠,才能从源头上减少社会矛盾。全会提出,实现发展成果更多更公平惠及全体人民,必须加快社会事业改革,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,更好满足人民需求。现阶段不可能消灭贫富差距,但必须下大力气解决因违法违规而产生的贫富差距,这就要求反对特权,推动权利公平、机会公平、规则公平的实现。而对于因身体缺陷、智识水平等合理差别因素造成的低收入困难群体,则应切实解决好其社会保障问题。第三,治理的突破点是群防群治。国家治理,重点在基层,关键靠群众。要主动适应经济社会发展新要求,善于依靠基层组织和广大群众,提高预防化解社会矛盾的能力和水平。要通过群众自治,让群众自己组织起来解决自己的问题。要健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系,努力把城乡社区建成政府社会管理的平台、居民日常生活的依托、社会和谐稳定的基础。要以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点,努力让群众更好地行使民主权利,提高自我管理、自我服务水平。要充分发挥人民团体、群众组织、社会组织的优势,吸引、凝聚各方力量,促进矛盾纠纷化解。第四,治理的着力点是法治方式。法治是治理的基本方式。把社会矛盾预防化解纳入法治轨道,是实现社会安定有序、和谐活力的长效机制。各级领导和公职人员须牢固确立宪法至上、法律权威的意识,不断提高依法找法、用法靠法的能力,切实把发展这个第一要务、稳定这个第一责任和依法办事这个第一要求有机统一起来,绝不能因“维稳”而突破法律的底线,绝不能因害怕上访而迁就个人的非法要求,绝不能因个别正义而牺牲规则之治的普遍正义。
4、解决国家治理的协调匹配
目前对于治理主体的多元性已经有了共识,但还存在以下三个重要的理论与实践问题:第一,国家权力在治理主体体系中处于何种地位。有人认为政府应该是在社会组织和个人治理不能或无效时才跟进,即政府治理应居于补缺地位;也有人认为政府治理应居于主导地位。笔者认为,不宜简单地讲补缺地位或主导地位。全会指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这意味着在经济建设领域,政府必须让路。但社会治理与经济建设有区别,不宜像定位政府调节经济那样,把政府治理社会定位于补缺。在维护秩序、化解风险、处理危机等方面,政府必须努力掌握预防化解社会矛盾的主动权,而不是等社会力量和个人无法处理时才出面。检验治理水平的高低,不仅要看紧急情况下应急处置能力,更要看常态下矛盾纠纷预防化解效果。实践证明,要有效避免小事演化成大事,关键在于完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制。要把源头治理、动态管理、应急处置有机结合起来。与此同时,也要注意发挥基层干部和群防群治力量的优势。十八大以来,中央在阐述社会管理体制时,提的不是“政府主导”而是“政府负责”,这一表述启发我们,不必纠缠“主导”的问题,而应研究功能和责任问题。第二,多元主体共治如何实现匹配、廉价合作。全会强调,必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。合作治理并不是新东西,我国在上世纪八十年代就开始执行“社会治安综合治理”方针,所谓综合治理,实质就是合作治理。如今,综合治理已从“社会治安”扩展到“社会管理”。但在实践中,合作治理还存在着协调性、匹配性以及运作成本等问题。因为不同的合作治理事项,会有不同的主体牵头。如果是政府牵头,可能比较容易协调,但某些社会组织的匹配性可能存在问题;如果是社会组织牵头,政府如何配合、在多大程度上配合,是需要深入探讨的。同时,合作治理也要考虑成本,既要动员多方力量,又要尽可能做到廉价,合理的成本分摊机制和财务监督机制都需进一步健全。第三,社会组织如何提高治理能力。治理能力指向的是治理有没有效果,会不会“失灵”。失灵的问题,政府存在,社会组织必然也存在。因此,要高度重视社会组织的治理能力建设。首先,社会组织自身要提高水平、严格自律;其次,政府要支持、帮助社会组织提高治理能力;再次,政府和个人还要监督社会组织的治理行为。
5、创新国家治理的方式方法
推进国家治理体系和治理能力现代化,关键在于创新。可以积极尝试的治理新方法有:第一,非对抗性和“软法”。具体要求是:变整治为疏导,变刚性为柔性。以治理城市占道经营为例,目前已有一些地方采用规范设立“便民经营服务点”的方法,兼顾了市民生活便利、经营者正当权益与市容整洁,达到了多赢的效果。在软法方面,应更加注重发挥激励性法律规范和乡规民约等社会自治规则的作用。第二,契约化和合作规制。具体要求是:变命令为协商,变指挥为指导。例如山东省各级公安机关在平安山东建设中,探索出政法部门与保险公司共同建立社区治安防范与人身、财产损害补偿相结合的“契约式治安保险联防”治理新机制,取得了良好成效。第三,提供服务或社会福利。具体要求是:变监管为服务,变强制为利导。例如流动人口不愿意办理登记怎么办?江苏省采取的办法是“登记积分制”,经过一定年限,达到规定积分后,流动人员就可以享受保障住房、子女上学等待遇,最后还能成为当地市民。第四,市场化和竞争机制。具体要求是:变官办为民营,变垄断为竞争。以污染治理为例,环境污染行政处罚固然不能丢,但“排污权交易”的治理方法把政府与企业间的行政关系变成市场的经济交易,使得企业自觉提高治污积极性,从而控制一定区域内的排污总量。第五,程序化和科技手段。具体要求是:变实体为程序,变“人控”为“机控”。注重采取程序化的技巧来处理实体上公正难辨的问题。应充分利用现代科技手段来拓宽治理边界、提高治理效率、增强治理精度,排除权力、人情、金钱等因素导致的“搞例外”“走后门”现象。
2. 如何推进城乡基层治理体系和治理能力现代化
以党建来引领基层治理创自新,根本在于抓基础强内功。一是打造有领航力的党支部班子。基层党组织领导基层治理,要强化政治引领,确保基层治理充分体现党的意志和要求,始终保持正确方向。我们深化“红色领航工程”和“达标创星”活动,坚持“一支一策”推进软弱涣散基层党组织整顿,分领域分别培育不少于 20%的“五星级”党支部。通过典型引路、示范带动,推动支部建设全面进步全面过硬,提升抓服务、抓治理的能力。
3. 十九大推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是
推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是:
到我们党成立一百年时,在各方面制版度更加成熟更加定型权上取得明显成效;到二○三五年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。
4. 如何理解推进国家治理体系和治理能力现代化
从政治属性来看,国家治理体系是在党的政治领导和政策推动下治理国家的一系列制度和程序,其本质是中国特色社会主义制度体系的集中体现。
从治理结构来看,国家治理体系主要包含经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理和党的建设六大体系,且这六个体系不是孤立存在或各自为政的,而是有机统一、相互协调、整体联动的运行系统。其中,经济治理体系中的市场治理、政治治理体系中的政府治理和社会治理体系中的社会治理,是国家治理体系中三个最核心要素。
从治理目标来看,就是要实现国家治理体系的现代化。一是规范化,无论政府治理、市场治理和社会治理,都应该有完善的制度安排和规范的公共秩序;二是法治化,任何主体的治理行为必须充分尊重法律的权威,不允许任何组织和个人有超越法律的权力,真正“把权力关进制度的笼子里”;三是民主化,即各项政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位,各项制度安排都应当充分保障人民当家做主;四是效率化,国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序,有利于提高经济效益和行政效率;五是协调性,从中央到地方各个层级,从政府治理到社会治理,各种制度安排作为一个统一的整体相互协调,密不可分。在这五个目标中,能否实现法治化对于推进国家治理体系现代化是至关重要的。刚刚结束的十二届全国人大二次会议闭幕会上,全国人大常委会委员长张德江强调指出:要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,充分发挥法治在国家和社会治理中的重要作用。
可以从三个方面来认识和把握治理能力现代化:
首先,从治理主体角度讲,有效的治理,突出强调社会公共事务的多方合作治理。过去我们的社会管理存在一个根本性的问题,就是管理主体的政府一家独揽,市场、社会、民众的力量比较薄弱,甚至缺席,这导致了社会治理的过度行政化,造成了社会资源配置效率的低下。通过改革,从政府与市场关系而言就是要回归市场本位,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,这是治理能力现代化的关键;从政府与社会关系而言就是要回归人民本位,让人民群众以主体身份参与到社会治理中去,实现自我治理,这是治理能力现代化的突破点。
其次,从权力运行角度讲,有效的政府治理,必须合理定位政府职能。原来政府承担了其他主体的许多职能,现在要通过简政放权,放权于市场、放权于企业、放权于社会,明确政府与市场、政府与社会权力的边界范围。在此基础上,顺应经济社会发展的形势和要求,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。
最后,从组织结构角度讲,有效的治理,必须以科学合理的政府组织结构为基础。重点是要优化政府职能配置、机构设置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制,用机制再造流程、简事减费、加强监督、提高效能。
5. 如何实现城市治理体系和治理能力
“多规合一”改革的目的是推动城市科学发展,科学发展的根本办法是统筹兼顾,而空间是统筹各种发展和建设的重要平台。我们通过“多规合一”平台,可以推动空间布局和利用的有序平衡,从而促进发展的有序平衡,实现资源集约利用,解决城市发展中不平衡、不协调和不可持续的问题。
“多规合一”改革是推进城市治理体系和治理能力现代化的探索。城市治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,“多规合一”改革是探索城市治理体系和治理能力现代化的重要举措。
针对发展实际,我们着力解决以下几个主要问题:一是解决规划“打架”问题,营造理想城市空间发展形态,实现城乡统筹发展;二是解决资源利用和环境保护问题,促进资源集约节约利用和人口资源环境协调发展;三是解决行政审批效率问题,促进政府部门形成高效透明的行政审批管理流程;四是解决公众参与监督问题,推动管理模式从部门管理向综合管理转变,推动政府职能从管理型向服务型转变。
6. 什么是推进国家治理体系和治理能力的必要内容
国家治理,就是党领导人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。
国家治理体系,就是保证党领导人民有效治理国家的制度体系。它包括人民代表大会制度这一保证人民当家作主的根本政治制度,中国共产党领导的政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度,中国特色社会主义法律体系,公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,以及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规。这些构成了一整套紧密相连、相互协调的国家制度,是党领导人民治理国家的基本依托。
国家治理能力,就是运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力,也就是制度执行力。这种能力体现在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。治理能力的关键是人的素质,特别是干部素质。提高治理能力关键是全面提高人民思想道德素质和科学文化素质,特别是建设适应现代化要求的高素质干部队伍。
国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成。有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。
党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,是国家治理必须坚持的根本原则。依照我国宪法,国家一切权力属于人民,人民是国家治理的主体,必须坚持人民主体地位,发挥人民主人翁精神;党在国家治理中发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用,担负着最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的使命,要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志;法治是治国理政的基本方式,必须更加注重发挥法治在国家治理中的重要作用,维护国家法制统一、尊严、权威,保证人民依法享有广泛权利和自由。
国家治理涵盖现代化建设五位一体总布局和党的建设,而社会治理是国家治理的基础层面。必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序。党的十八届三中全会《决定》提出社会治理的主要方式:一是系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动;二是依法治理,加强法制保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾;三是综合治理,强化道德约束,规范社会行为,调节利益关系,协调社会关系,解决社会问题;四是源头治理,标本兼治、重在治本,及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。
国家治理体系和治理能力现代化,是党提出的全新理念,标志着党对中国特色社会主义规律的认识提高到一个新境界。
社会主义是一种新生的社会制度,还处在实践和发展的初期。怎样治理社会主义社会这样全新的社会,世界社会主义历史上没有成功的经验,只能在实践中探索。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践,他们关于未来社会的原理很多是预测性的;列宁在俄国十月革命后不久就过世了,没有来得及深入探索这个问题;苏联在这个问题上进行了探索,取得了一些实践经验,但也犯下了严重错误,没有真正解决这个问题。
在全国执政以后,不断探索这个问题,虽然也发生了严重曲折,但在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验,取得了重大成果,改革开放以来的进展尤为显著。我国政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结,同世界上一些国家和地区不断出现动乱局面形成了鲜明对照。这说明,我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的,是适应我国国情和发展要求的。
同时也要看到,在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足,有许多亟待改进的地方。主要是国家制度体系还不完善,法制还不健全,有法不依、执法不严等现象还比较突出,各级干部的能力素质还不适应形势任务需要,社会参与、群众自治程度还不高,国家治理的制度化、规范化、程序化水平有待提高。我国经济社会各领域存在的许多矛盾和问题,都与制度不完善、法制不健全、制度和法律执行不力密切相关。
随着经济社会发展,我国正在经历从传统社会向现代社会,从农业、农村社会向工业、城市社会,从“熟人社会”向“陌生人社会”转型,这种转型是实现现代化的必然趋势。长期农业、农村社会形成了深厚的“人治”传统,而工业化、城市化的现代社会则以“法治”为主要特征;如果说“熟人社会”难免是“人情社会”的话,那么“陌生人社会”则必然是法治社会。就是说,我国社会转型已经对国家治理提出了新要求,推进国家治理现代化就是对时代要求的回应。党的十八届三中全会提出建设“法治中国”的任务,强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,都是推进国家治理现代化的题中应有之义。
7. 如何推进地方政府治理体系和治理能力现代化
党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标。深刻领会和认真贯彻中央要求,在新的历史起点上推动实现这一总目标,是深化行政体制改革的重要任务。
一、充分认识行政体制改革在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用
国家治理体系和治理能力,是一个国家制度和制度执行力的集中体现。在我国,国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排。国家治理能力,是运用国家制度管理社会事务的能力。要更好发挥中国特色社会主义制度优越性,必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。
深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。三中全会就行政体制改革提出了许多明确要求,强调要加快转变政府职能,优化政府组织结构,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。这些都是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,深化行政体制改革总体研究,细化改革的重点任务、路线图和时间表,到2020年在重点领域和关键环节改革上取得决定性成果,建立起比较完善的中国特色社会主义行政体制,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,以此为基础,把各方面制度优势转化为管理国家的效能,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、程序化、规范化。