城乡治理的制度

⑴ 如何健全城乡发展一体化的规划体制

推进城乡发展一体化要坚持从国情出发，从我国城乡发展不平衡不协调和专二元结构的现实出发属，从我国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发，既要遵循普遍规律、又不能墨守成规，既要借鉴国际先进经验、又不能照抄照搬。要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。

⑵ 城乡二元结构体制的改善思路

城乡接合部是一个极具中国特色的地域概念，它因中国特色的政治属性——城乡“二元”管理体制而存在，所涉及的问题远比一般的纯城区或纯农区复杂得多。因此，以破解城乡“二元结构”为突破口，深入研究这一地区的“致病”根源，以城乡协调发展的改革思路，探寻解决本地区社会问题的有效途径，不仅有助于提升北京城市的现代化管理水平，而且对未来实现城市化的地区也具有重要的借鉴作用。?
城乡接合部
一个问题久治不愈的“痛感”地带?
（一）北京市城乡接合部区位概念?
北京的城乡接合部有广义和狭义之分：相对于东城、西城、崇文、宣武四个纯城区而言，朝阳、海淀、丰台、石景山四区为广义的城乡接合部地区。但事实上，具有典型城乡人口混居特征的地区是在街道办事处、乡（镇）行政管辖区界限不明的四环路附近的环状地带，即我们重点关注的狭义城乡接合部地区，它是一个随着城市产业和住宅区不断向近郊扩散，从而使原来以农村为主的市郊地带较快演变为兼有城乡特色的特殊空间。?
（二）区域社会问题久治不愈，成为社会转型时期各种矛盾冲突的交会地
如果人们驱车沿四环路一带的某些城乡接合部地区转转，不难发现一个与城市高楼大厦和乡村田园风光截然不同的景象：设施简陋、空间狭小、私搭乱建的房屋破坏了原有村镇规划的格局；垃圾渣土随处可见；街巷路面狭窄不平；风天尘土飞扬，雨天泥泞难行，旱厕气味难闻。生活环境的恶化使地区社会治安环境“雪上加霜”：全市33个实行挂牌督战的高发案地区几乎全部集中在城乡接合部地区，吸毒、贩毒、恶性案件屡禁（打）不止；区内的出租房，尤其是非法出租房成为藏污纳垢的场所……难怪有记者用“城市烂边”来形容城乡交界的环形地带。?
作为城区向外扩张的伴生物，城乡接合部问题由来已久，大体要追溯到20世纪70年代中期，只不过当时国家征用农地数量有限，问题发生的地域范围和对社会的影响程度较小而已。改革开放后，北京城市建设速度日新月异，国家在城郊征地数量成倍增长。据统计，截至2002 年底，朝、海、丰、石四区的耕地面积仅存1.28万公顷，与改革开放初期的1978年的5.23万公顷相比，减少了3/4。而政治体制改革落后经济发展速度的局面，使得“二元”社会管理体制根本无法应对这一地区人口快速流动引发的诸多社会问题。经济、社会矛盾的叠加与累积，使许多问题积重难返。城乡接合部已成为政府头疼、百姓不满的“痛感”地带。
“二元社会结构”是障碍
?“二元社会结构”是学术界对中国城乡关系和城乡格局的概括性表述。它指的是在整个社会结构体系中，城市社会为一元、农村社会为另一元的城乡分离状态。“二元社会结构”在发达国家也存在，但范围很小。在发展中国家，“二元社会结构”不仅存在于经济方面，而且也渗透到社会政治、社会生活和思想文化等方面，我国的情况就是如此。?（一）我国“二元社会结构”的表现形式?
我国的“二元社会结构” 包括按照农业和非农业户口分类，实施城乡分治的户籍制度在内的14种具体表现形式，其核心内容是以农业和非农业人口作为身份标记，在公共管理与社会保障方面实行区别对待政策，即非农业人口享有高于农业人口的社会待遇。城乡社会分治的结果，不仅形成了重城轻乡、重工轻农的社会发展格局，而且形成了利益不等条件下的工农两大利益集团。城乡接合部的问题即由此而生。?
（二）城乡“二元”社会管理体制对城乡接合部管理产生的桎梏影响
城乡接合部的区域特征是“三交叉”，即城乡地域交叉、农（民）居（民）生活交叉、街乡行政管理交叉。这种“交叉”，对我国现行基层城乡分治的社会管理模式提出了严峻挑战。 ?
北京市的基层社会管理模式与全国其他地区一样，依据的是1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，这是一种以固定性、限制性和城乡分割为特征，以社会控制性管理为手段，依据户籍归属原则实行的“户籍属地管理”模式。其内涵是：在严格限制农业人口转为非农业人口的条件下，以街道办事处为代表的城市政权组织负责管理和服务于北京非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务于北京农业户籍的村民。在城乡各自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人口的社会管理职能，内容包括：计划生育、劳动就业、低保申领、优抚照顾、医疗卫生、党员和转退人员的管理、社会治安管理，等等。?
现行户籍属地管理模式作为计划经济的产物，所对应的本是相对静止不动的人口状况，当大规模的人口流动打破了这种平衡状态之后，接踵而至的便是旧体制与新情况之间摩擦产生的管理冲撞，它突出表现在三个方面：?
1?城乡管理区域交叉、职责不明，行政管理难以到位?
改革开放前的北京市，除了4个中心城区外，朝、海、丰、石4个近郊区的版图上城乡管界清晰，即按照区划设定，城乡行政管片很少交叉或重合。但改革开放以来，随着城区的不断外展，国家星罗棋布般的非连片建设征地，使得城乡地域界限逐渐变得十分模糊。乡界被多个因非农业人口增加而新建的街道办事处分解得支离破碎，街道办事处管界内有多个派出所或 乡镇越过几个街道去管理“飞地”上的农民的情况屡见不鲜。街乡之间行政管理区域的界线不清以及治安管界与街乡行政管界的交叉重合，给街乡行政管理工作造成很多困难，相互扯皮、相互推诿、相互争利的现象时有发生，重复管理和无人管理现象并存。于是，在一些街道、乡镇和单位“三不管”地区，市容环境卫生差、违章建筑多、垃圾渣土成堆、刑事案件 发案率高，成为久治不愈的“老大难”问题，而北京户籍人口和外来流动人口混居产生的社会摩擦与冲突也在日趋增多。?
2?对外来流动人口管理，因体制不顺，定位不准，结果事倍功半?
城乡接合部外来流动人口规模大、密度高、管理虚位，一直是困扰各级政府的一大难题。出于现阶段北京人口规模压力过大的考虑，借助现有户籍属地管理政策的保护，政府长期将外来流动人口的管理定位在控制性、防范性管理上，以治安管理和整治打击为工作重点，将外来人口管理办公室设在公安局就是这一思想的体现。由于未将外来流动人口纳入常住人口的管理范畴，其管理组织作为“常设临时机构”，始终游离于现有城市管理体系之外，独立运作。一方面，受职业局限和协调工作方式影响，外来人口管理办公室的工作更多地表现为职能局办的独立运作，工作效率减半；另一方面，经费短缺，人员不足，使得管理者们深感力不从心。其结果，城乡接合部的外来流动人口总量并未因严格的行政控制而减少，而防范性管理或侵权行为得不到及时纠正，又使外来流动人口对社会产生抵触情绪，甚至抵抗行动，反而增加了政府的管理难度。?
3?村委会组织处于离散状态，农村基层社会管理薄弱?
村民委员会作为农村基层社会组织是我国政治体制的重要组成部分，在组织村民开展自我管理、自我教育、自我服务过程中发挥着重要的核心作用。但随着城乡接合部耕地面积的日益缩减以及行政村内农转非人口的与日俱增，等待撤村民委员会、建居民委员会的现有村民委员会早已人心涣散。一方面，许多行政村的村委会委员大多是已经身份转变的农转非人员，他们本身已经不再热心村内的公共事务；另一方面，撤村意味着他们将面临新的职业选择（在北京的城乡接合部，村委会委员是一种职业，其收入水平一般高于普通村民3—5倍），心猿意马已使他们很难集中精力从事村委会工作。此外，一些行政村因集体资产处置上的利益失衡，干群之间冲突不断，也使村委会的威信扫地。于是，农村社会组织涣散与政府行政管理缺位的叠加，使得城乡接合部部分地区的社会问题日趋加重。?
“病因”剖析?
既然城乡接合部问题的症结在于“二元社会结构”，那么，通过人口的农转非途径，将乡镇政府转制为街道办事处，撤销村委会建制，组建新的居委会，将农村管理体制转变为城市管理体制，问题不就迎刃而解了吗？显然，问题没有那样简单。?
1?农村城市化政策不配套，使街乡、村居体制转换进程迟缓?
众所周知，农村基层管理体制与城市基层管理体制的本质区别在于前者具有经济管理职能，而后者没有。由于农村基层社会是生产与生活的统一体，因此，乡村组织除了做好辖区范围的社会管理与公共服务工作之外，还承担着组织地区财政收入，管理区域经济组织的职能，且前者围绕后者开展工作，是一种典型的行政、社会、经济“三位一体”的管理模式。而城市基层社会，在经过“政企、政社、政事”三分离的管理体制改革之后，自20世纪末期起，街道办事处和社区居委会不再从事经营活动，工作重心已经转移到城市公共管理和社区服务上来，是一种政企、社企分离的工作思路。因此，街乡、村居体制转换的前提是清产核资，做好农村集体资产的处置，实现政企、社企分离，而这项工作进展并不顺利。?
从理论上讲，农村管理体制是与农业生产活动相对应的管理模式，而城乡接合部地区的许多村、队，甚至乡，多年前就不再从事农业生产经营活动，早已具备了撤乡政府，建街道办事处；撤村委会，建居委会的条件，但或因政策原因，对历史遗留的，撤村、撤队时上缴的固定资产，尚未找到一个令人满意的处置方案；或因没有政策依据，农村集体资产中数额巨大的账外资产无法进入评估，可能使资产处置的效果大打折扣；当然，也不排除一些乡、村集体资产经营者出于个人利益考虑，人为拖延资产处置时间……总之，种种因素导致了这些等待转制的农村基层组织关于集体资产处置的方案久议未决。?
问题还不止于此，以往对农转非人员在就业和社会保障政策方面的制度缺陷，不仅使已经农转非的人员，在遇到自身无法解决的生产和生活困难时，以不断到市、区甚至中央上访、告状的方式，要求对原有集体资产享有分配权的事件屡屡发生，严重影响着社会稳定，而且给下一步农转非工作造成很大的负面影响：许多农民明确表示不愿意农转非，担心个人的生活水平会因为农转居而下降，而这种担心已为先行者所证实。农转居前，这一地区的农民收入水平普遍较高，除了在乡镇企业工作的工资性收入外，还有一定的家庭经营性收入，有些乡村的农民年收入甚至超出了城镇职工。而农转居后，且不说再就业风险导致的工资性收入下降，仅从生活消费结构变化看，新增的消费支出就足以使他们的实际生活水平下降一个台阶，这些支出包括水电费支出（京郊许多条件好的村队，免费为村民提供生活用水、用电），旧村改造后的购房支出、附加支出或补充性支出（如物业管理费和取暖费等），等等，而这些消费性支出的增加，并不能明显改善他们现有的生活条件。于是，在外来流动人口的聚集地，越来越多的农民选择私搭乱建、出租违章房屋方式作为弥补城市化造成的利益损失。虽然这种结果客观上导致了住地生活环境的恶化和治安秩序的混乱，但其动机却是无可非议的 。?
由于农村集体资产处置、农转非人员再就业和社会保障方面的制度缺陷所造成的种种问题始终得不到根本解决，没有耕地甚至没有农民的乡、村不得不保留原有的行政建制以解决遗留问题，从而影响了街乡体制转换的进程，朝阳区大屯、太阳宫等5个具有街乡双重管理职能的地区办事处，10年不能撤乡、建街就是例证。?
2?城乡“二元”财政体制下，街居、乡村行政组织都无法接受额外增加公共管理支出的制度安排?
我国公共管理资金安排一直实行的是与城乡“二元社会结构”相配套的“双轨制”。就基层财政体制而言，城乡公共管理经费来源于不同渠道：街道办事处、社区居民委员会用于公共管理的所有开支都有公共财政做后盾，公共物品支付实行专款专用；乡镇政府、村民委员会的公共管理费用除了乡村企业上缴税收的部分返还之外，主要取自农民本身，大部分属于他们剩余劳动的积累。据调查，北京城乡接合部地区一个乡的财政年度支出大约有2/3出自于乡村集体经济组织，但这部分公共管理，尤其是公共设施建设支出并非完全用于服务当地村民，居住在此地的城市搬迁居民和外来流动人口也同时享用。按照我国财政制度规定，城市化管理所需资金理应由政府公共财政根据预算给予拨付。对于这些公共管理费用“自给”，但要按照城市标准进行管理的乡村，公共服务支出的“外溢”化，无疑等同于对农村集体资产的剥夺。此外，城乡行政管理机构的设置、编制及经费不是以居住人口的多少而定，而是以其辖区的户籍登记户数、人数的比例安排确定的。因此，在城乡分治的“二元管理”框架 下，无论是由街居、还是乡村组织来承担城乡接合部农民与居民、北京户籍人口和外来流动人口混居地区的社会管理责任和提供公共服务，都意味着需要额外支付管理成本，而这正是在地域界限不清、权利义务不等情况下，街乡行政组织相互推诿管理责任的真实原因。?
3?城市规模控制与对流动人口实施人性化管理成为一对难以化解的矛盾
城乡接合部是北京市外来流动人口的集聚地是一个不争的事实。2000年“五普”统计数据表明，占全市外来流动人口总量62.4%的153.8万非北京户籍人口居住在朝阳、海淀、丰台和石景山4区，占辖区638.9万常住人口的24.1%，而这个群体通常被认为是“城市烂边”的制造者。我们暂且不论他们究竟应对城乡接合部问题的产生负有多少责任，而关心是什么原因使得他们背负这样的“罪名”！谁都承认，外来流动人口在北京的城市建设中是一支不可或缺的力量，但同时也是北京城市的弱势群体。客观评价，他们在城乡接合部的生存环境令人同情，其所作所为也有许多不得而为之的理由。倘若我们的政府和市民多一份对他们的人文关怀和实质性帮助，相信绝大多数的外来流动人口不会故意去破坏美好的城市环境。但令政府为难的是：北京城市人口规模已经超出了现有水资源的承载能力，在北京户籍仍呈刚性管理的状态下，人口控制的对象只能是外来流动人口。在现有政策环境下，外来流动人口每年还呈数十万的极数增长，如果强化服务意识，人口规模的增速将使政府苦不堪言。于是，两难境地导致的决策举棋不定，治标不治本的管理方式，是城乡接合部社会环境治理难见成效的重要原因。?
正是中国“二元社会结构”的通病与北京人口规模限制因素的特性交织在一起，构成了北京市城乡接合部问题久治不愈的难局。?

⑶ 城乡二元结构体制的统筹发展

深化改革，统筹城乡发展
建立和完善有利于城乡一体化的体制和机制，就是要以体制和政策创新为突破口，改革不适应社会主义市场经济体制要求、不利于城乡经济一体化的各项制度，从根本上消除阻碍城乡一体化的体制和政策障碍，促使城乡经济体制向不断适应完善社会主义市场经济体制内在要求的方向转变，为促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构转变创造良好的体制条件。 加快农村税费制度改革，逐步统一城乡税制。统一城乡税制的主要对策，一是逐步减征直至最终取消农业税，农民和城市居民一样缴纳个人所得税、增值税，由此形成的地方财政缺口由中心和省级财政转移支付解决。二是逐步建立和完善农村公共财政体制，过渡期内可加大中心和省、地三级对农村财政转移支付的同时，逐步减免和取消乡镇统筹等收费，将农村公益性支出和乡镇行政治理支出列入政府预算，并逐步增加农村基础设施和公共服务设施建设投入。三是巩固和完善县统筹为主的农村义务教育，有条件的地方逐步实行省和县统筹，区别情况实行不同的统筹比例，中心逐步加大对农村义务教育的投入。
第四，促进最低生活保障向农村延伸，逐步扩大社会保障在农村的覆盖面。在有条件的地区，促进最低生活保障体系向农村延伸和覆盖进入城市的农民，逐步实现最低生活保障城乡一体化。有条件的地区逐步扩大社会保障体系的覆盖面，首先覆盖农业用地非农化过程中失去土地的农民，再覆盖进入城市就业并愿意退出承包地的农村转移人口，进而逐步覆盖到农村地区。 加大农村基础设施和公共设施投入，提高农民福利水平。加强交通、通讯、电力等基础设施的城乡统筹规划。规范对农村公共品投入并使其制度化，国家新增财政收入和股权收益，用于投资和社会福利支出的，大幅度增加农村的分配比例。
第六，提高农民生产经营的组织化程度，增强参与市场竞争的能力。鼓励农民建立新型的经济合作组织，增强农民获取市场信息和参与市场竞争的能力。 积极发展农村金融，活跃农村金融市场。按照市场化原则，适当放宽对农村中小企业和农户贷款利率的浮动范围。促进农村信用社的股权多元化，股权形成和流动的开放化，努力消除资金流动的城乡封锁和分割。在加强监管、防范风险的前提下，谨慎积极地促进民间金融发展和改革创新，有条件地放宽对民间金融发展的限制和约束，促进农村金融市场发展。
第八，深化乡镇行政治理体制改革，切实精简乡镇机构和人员。稳妥地推进撤乡并镇，适当扩大乡镇政府服务半径，不断提高办事效率。有条件的地方可试点推行乡镇政府改为县政府派出机构的改革，减少行政治理层次，大幅度减少行政治理人员，降低行政治理成本。

⑷ 中国城乡二元化体制的核心是

你好，“2010·中国新视角高峰论坛”于2010年2月3日在北京隆重召开。温铁军：城乡二元化问题的核心是政府违法温铁军： 城乡二元结构早在80年代农村推进家庭承包这个改革之后，当时政策讨论了已经把这个问题提出来了，我记得1985年政策理论开始讨论如何突破城乡二元结构，当时的主要考虑是因为相对城市的比较封闭的体制而言，那时候城市大家还被包到单位的，农村的改革好像走得更快，效果更好，所以当时城乡二元结构突破主要是用城市新体制影响农村的旧体制，体制上的二元，一个是农村走得快，相对来讲大家把过去以人民公社为民的主要资产土地都承包给了农民，在财产关系上做了一次突变式的改革。在城市相对来讲像这样的改革还没有，只是在调整一些管理制度等等，所以当时的第一个二元其实指的体制上二元城市落后于农村，第二个二元才是城市之所以落后农村，因为城市各种各样的单位都被财政完全包下来了，这些单位所享受到的国家财政分配，而他在农村没有，所以这是两元体制的讨论。到了90年代加快了中国融入世界经济的过程，人们慢慢打开全球眼光之后，发现世界上大多数国家存在二元结构，所以才逐渐有了今天关于城乡二元的转变，这是先说清楚概念。如果从城市扩张，拆迁等等问题，和二元结构结合起来讨论有意义，但是不主要是这个问题，主要是问题是违反违规，现在多数拆迁是违反现行法律规定，只有公益性土地用途才可以政府去征占，而一般工商用地应该是交易，按照正常的法律，我们现在的问题可能主要不出在别的，而是出在如何治理政府违法，大家也都知道国土资源部的数据是有大约一半左右的土地问题是违法征占，违规违法。如果不把这些问题处理了，反过头来说一些好像理论上的，或者常识上的问题，这似乎有点不太对路。因为路子是如何去治理政府违法的问题，而政府违法，比如说现在把征地拆迁这个事要调整，有关规定要调整，起到法律作用的这些制度调整是有效的。但是最根本体现在财产关系上的土地权，农村用的所有权就是所有权，城市中的拥有的所有权是跟他是同权的，农民拥有所有权跟开发商一样的所有权，土地这个问题上最简单问题按照法律办事同权同地，现在主要问题首先是如何治理政府违法的问题。希望我的回答对你有帮助

⑸ 坚持城乡环境治理体系统一 具体包括哪些措施

长期城乡的污染带来了一系列的社会问题，农村环境治理是一个极其艰巨、复杂和漫长的过程。要表现在以下几方面：
1、城乡分割的环境治理模式，环境治理的重点一直是城市和工业，农村环境治理基本是“垃圾靠风刮、污水靠蒸发”的状况。
2、大多数法律法规是针对城市环境保护建立的，农业和农村污染的检测、管控和保护体系尚未建立。
3、与城市专设环保机构相比，农村环境治理机构不健全，基层环保力量严重不足，难以形成有效的约束机制。
4、农村环境治理长期投入不足，造成农村环境基础设施相当薄弱，乡村基础设施严重短缺。
“城乡共治”是构建统一环境治理体系的核心，从上述分析可以看出，农村环境治理迫在眉睫，加快构建城乡一体的环境治理体系，其核心在于“城乡共治”。具体的措施如下：
一、健全自然资源资产产权制度。
1、建立统一的确权登记系统。
坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，推进确权登记法治化。
2、建立权责明确的自然资源产权体系。
制定权利清单，明确各类自然资源产权主体权利。处理好所有权与使用权的关系，创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式，除生态功能重要的外，可推动所有权和使用权相分离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。明确国有农场、林场和牧场土地所有者与使用者权能。全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让。统筹规划，加强自然资源资产交易平台建设。
3、健全国家自然资源资产管理体制。
按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。
4、探索建立分级行使所有权的体制。
对全民所有的自然资源资产，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。
5、开展水流和湿地产权确权试点。
探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量。在甘肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点。
二、建立国土空间开发保护制度。
1、完善主体功能区制度。
统筹国家和省级主体功能区规划，健全基于主体功能区的区域政策，根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的不同定位，加快调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环境保护等政策。
2、健全国土空间用途管制制度。
简化自上而下的用地指标控制体系，调整按行政区和用地基数分配指标的做法。将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化。
3、建立国家公园体制。
加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。国家公园实行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。
4、完善自然资源监管体制。
将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。
三、建立空间规划体系。
1、编制空间规划。
整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级。研究建立统一规范的空间规划编制机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。
2、推进市县“多规合一”。
支持市县推进“多规合一”，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。加强对市县“多规合一”试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范，形成可复制、能推广的经验。
3、创新市县空间规划编制方法。
探索规范化的市县空间规划编制程序，扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度。鼓励试点地区进行规划编制部门整合，由一个部门负责市县空间规划的编制，可成立由专业人员和有关方面代表组成的规划评议委员会。规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。规划编制过程中应当广泛征求各方面意见，全文公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划经评议委员会论证通过后，由当地人民代表大会审议通过，并报上级政府部门备案。规划成果应当包括规划文本和较高精度的规划图，并在网络和其他本地媒体公布。鼓励当地居民对规划执行进行监督，对违反规划的开发建设行为进行举报。当地人民代表大会及其常务委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行为进行问责。
四、完善资源总量管理和全面节约制度。
1、完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。
完善基本农田保护制度，划定永久基本农田红线，按照面积不减少、质量不下降、用途不改变的要求，将基本农田落地到户、上图入库，实行严格保护，除法律规定的国家重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用。加强耕地质量等级评定与监测，强化耕地质量保护与提升建设。完善耕地占补平衡制度，对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，严格实行耕地占一补一、先补后占、占优补优。实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约束机制，调整结构，盘活存量，合理安排土地利用年度计划。
2、完善最严格的水资源管理制度。
按照节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的方针，健全用水总量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流域水量分配方案，加强省级统筹，完善省市县三级取用水总量控制指标体系。建立健全节约集约用水机制，促进水资源使用结构调整和优化配置。完善规划和建设项目水资源论证制度。主要运用价格和税收手段，逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理、高耗水工业企业计划用水和定额管理制度。在严重缺水地区建立用水定额准入门槛，严格控制高耗水项目建设。加强水产品产地保护和环境修复，控制水产养殖，构建水生动植物保护机制。完善水功能区监督管理，建立促进非常规水源利用制度。
3、建立能源消费总量管理和节约制度。
坚持节约优先，强化能耗强度控制，健全节能目标责任制和奖励制。进一步完善能源统计制度。健全重点用能单位节能管理制度，探索实行节能自愿承诺机制。完善节能标准体系，及时更新用能产品能效、高耗能行业能耗限额、建筑物能效等标准。合理确定全国能源消费总量目标，并分解落实到省级行政区和重点用能单位。健全节能低碳产品和技术装备推广机制，定期发布技术目录。强化节能评估审查和节能监察。加强对可再生能源发展的扶持，逐步取消对化石能源的普遍性补贴。逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制，建立增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制，加强应对气候变化国际合作。
4、建立天然林保护制度。
将所有天然林纳入保护范围。建立国家用材林储备制度。逐步推进国有林区政企分开，完善以购买服务为主的国有林场公益林管护机制。完善集体林权制度，稳定承包权，拓展经营权能，健全林权抵押贷款和流转制度。
5、建立草原保护制度。
稳定和完善草原承包经营制度，实现草原承包地块、面积、合同、证书“四到户”，规范草原经营权流转。实行基本草原保护制度，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。健全草原生态保护补奖机制，实施禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡等制度。加强对草原征用使用审核审批的监管，严格控制草原非牧使用。
6、建立湿地保护制度。
将所有湿地纳入保护范围，禁止擅自征用占用国际重要湿地、国家重要湿地和湿地自然保护区。确定各类湿地功能，规范保护利用行为，建立湿地生态修复机制。
7、建立沙化土地封禁保护制度。
将暂不具备治理条件的连片沙化土地划为沙化土地封禁保护区。建立严格保护制度，加强封禁和管护基础设施建设，加强沙化土地治理，增加植被，合理发展沙产业，完善以购买服务为主的管护机制，探索开发与治理结合新机制。
8、健全海洋资源开发保护制度。
实施海洋主体功能区制度，确定近海海域海岛主体功能，引导、控制和规范各类用海用岛行为。实行围填海总量控制制度，对围填海面积实行约束性指标管理。建立自然岸线保有率控制制度。完善海洋渔业资源总量管理制度，严格执行休渔禁渔制度，推行近海捕捞限额管理，控制近海和滩涂养殖规模。健全海洋督察制度。
9、健全矿产资源开发利用管理制度。
建立矿产资源开发利用水平调查评估制度，加强矿产资源查明登记和有偿计时占用登记管理。建立矿产资源集约开发机制，提高矿区企业集中度，鼓励规模化开发。完善重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率等国家标准。健全鼓励提高矿产资源利用水平的经济政策。建立矿山企业高效和综合利用信息公示制度，建立矿业权人“黑名单”制度。完善重要矿产资源回收利用的产业化扶持机制。完善矿山地质环境保护和土地复垦制度。
10、完善资源循环利用制度。
建立健全资源产出率统计体系。实行生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。建立种养业废弃物资源化利用制度，实现种养业有机结合、循环发展。加快建立垃圾强制分类制度。制定再生资源回收目录，对复合包装物、电池、农膜等低值废弃物实行强制回收。加快制定资源分类回收利用标准。建立资源再生产品和原料推广使用制度，相关原材料消耗企业要使用一定比例的资源再生产品。完善限制一次性用品使用制度。落实并完善资源综合利用和促进循环经济发展的税收政策。制定循环经济技术目录，实行政府优先采购、贷款贴息等政策。
五、健全资源有偿使用和生态补偿制度。
1、加快自然资源及其产品价格改革。
按照成本、收益相统一的原则，充分考虑社会可承受能力，建立自然资源开发使用成本评估机制，将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。加强对自然垄断环节的价格监管，建立定价成本监审制度和价格调整机制，完善价格决策程序和信息公开制度。推进农业水价综合改革，全面实行非居民用水超计划、超定额累进加价制度，全面推行城镇居民用水阶梯价格制度。
2、完善土地有偿使用制度。
扩大国有土地有偿使用范围，扩大招拍挂出让比例，减少非公益性用地划拨，国有土地出让收支纳入预算管理。改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。完善地价形成机制和评估制度，健全土地等级价体系，理顺与土地相关的出让金、租金和税费关系。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地出让地价水平，降低工业用地比例。探索通过土地承包经营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。
3、完善矿产资源有偿使用制度。
完善矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让，国有矿产资源出让收支纳入预算管理。理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度。调整探矿权采矿权使用费标准、矿产资源最低勘查投入标准。推进实现全国统一的矿业权交易平台建设，加大矿业权出让转让信息公开力度。
4、完善海域海岛有偿使用制度。
建立海域、无居民海岛使用金征收标准调整机制。建立健全海域、无居民海岛使用权招拍挂出让制度。
5、加快资源环境税费改革。
理顺自然资源及其产品税费关系，明确各自功能，合理确定税收调控范围。加快推进资源税从价计征改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，在部分地区开展地下水征收资源税改革试点。加快推进环境保护税立法。
6、完善生态补偿机制。
探索建立多元化补偿机制，逐步增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持。鼓励各地区开展生态补偿试点，继续推进新安江水环境补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江－韩江等开展跨地区生态补偿试点，在长江流域水环境敏感地区探索开展流域生态补偿试点。
7、完善生态保护修复资金使用机制。按照山水林田湖系统治理的要求，完善相关资金使用管理办法，整合现有政策和渠道，在深入推进国土江河综合整治的同时，更多用于青藏高原生态屏障、黄土高原－川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带等国家生态安全屏障的保护修复。
8、建立耕地草原河湖休养生息制度。编制耕地、草原、河湖休养生息规划，调整严重污染和地下水严重超采地区的耕地用途，逐步将25度以上不适宜耕种且有损生态的陡坡地退出基本农田。建立巩固退耕还林还草、退牧还草成果长效机制。开展退田还湖还湿试点，推进长株潭地区土壤重金属污染修复试点、华北地区地下水超采综合治理试点。

⑹ 四川省城乡环境综合治理条例的第二章

责任区制度
第十四条 城乡环境综合治理工作实行责任区制度。
第十五条 城乡环境综合治理责任区的划分与管理按照下列原则确定：
（一）实行物业管理的居住区，由物业服务企业负责；
（二）河道、水域、水工建筑，由使用、作业或者管理单位负责；
（三）风景名胜区、旅游景点、公路、铁路、机场、车站、港口、码头、地铁及其设施，由经营、管理单位负责；
（四）公园、商场、医院、宾馆、酒店、文化娱乐场所、体育场馆、农贸市场、商铺等场所，由产权所有人或者经营、管理单位负责；
（五）机关、团体、学校、企事业单位内部及规划红线范围内的区域，由所在单位负责；
（六）施工工地由施工单位负责，待建地块由业主负责；
（七）经济开发区、科技园区、保税区和独立工矿区内的公共区域，由园区管理单位负责。
城镇道路、桥梁、地下通道、公共广场、公共水域等公共区域的容貌和环境卫生，由城市环境卫生主管部门负责。
乡村的道路、桥梁、公共广场、公共水域等公共区域由镇（乡）人民政府负责。
确定责任区时，范围和权属划分不清或者有争议的，由有管辖权的城市、县人民政府或者城乡环境综合治理主管部门予以确定。
第十六条 城乡环境综合治理责任区应当明确责任人。责任人应当履行以下责任：
（一）建立健全责任区综合治理相关制度；
（二）指定专门机构、人员负责责任区综合治理具体工作；
（三）配备、完善和维护环卫等相关设施；
（四）建立日常保洁队伍或者安排保洁人员，保证责任区容貌秩序、环境卫生达到有关标准。
第十七条 县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府，镇（乡）人民政府、街道办事处应当与责任区法定代表人或者产权所有人、经营者签订城乡环境综合治理责任书。
责任书应当载明责任区的具体范围和责任要求，明确双方的权利义务。
第十八条 城乡环境综合治理主管部门应当公示责任区、责任人，设立公示栏、意见箱、联系电话等，收集公众意见、建议和投诉。
城乡环境综合治理主管部门应当建立责任考核机制，对责任区定期组织考核检查，督促责任人依法履行义务。

⑺ 改革土地制度　促进城乡协调

北京大学国家发展研究院院长、教授周其仁

一、现代化进程中土地问题的两大要点

现代化进程中的土地问题，有两大要点。第一个要点是，土地总是属于世世代代居住、生活、劳作于其上的农民的，不论是过去的个体农民，后来的合作化农民，还是集体化农民，或者处在30年前开始的农民土地承包制中的农民。这一点是历史决定的。第二个要点是，仅靠农民用农业的办法利用农地，或者仅在生产率不同的农民之间交换土地权益，不能实现土地的最高收益。这是因为，工业化、城市化带来的积聚和集中，大大提升了土地的价值，这部分增加的土地价值，与农民的农业活动以外的工商业和城市经济相关联。

这两个要点常常是矛盾的。可观察到的现象是，为了实现土地的最高价值，非农民的利益集团常常以各种方式侵犯农民的土地权利。反过来，为了保护农民作为土地主人的权利，禁止或限制土地的非农业利用，禁止或限制非农民通过交易获得土地，又无从实现土地的最高价值。妥善处理这个矛盾，是现代化背景条件下完善土地制度的关键。我的看法是，寻求这两大要点之间的平衡，是土地制度和政策的一个基本出发点。

二、我国现行土地制度面临的矛盾

我国现行的土地制度，就处在矛盾之中。我把我们的土地制度画成三个圈。第一个圈是农用地，自30年前农地承包到户的改革之后，农用地的所有权归农民集体，使用权、经营权、转让权都归了农户，长期不变。这个圆圈内当然还有问题，比如还是会发生侵犯农户承包权的事情，所以还要稳定、巩固、完善，但是从制度层面看，这个圆圈基本不需要太大变动了。

另外一个圆圈，是非农业利用的城市土地。根据1978年以后的《中华人民共和国宪法》，城市土地全部属于国家所有，是国有土地。原来的国有土地，由政府无偿分配给国有机构利用，在法律上禁止买卖，也禁止租赁。1987年之后，为了适应改革开放的实际需要，国有土地引入批租办法，也就是政府把40～70年的国有土地使用权，在土地市场上拍卖给工厂、商业机构，并经由土地开发允许居民私人购买、持有土地使用权证。这个改革产生了深远的影响，提高了城市国有土地的价值，也使中国的城市化有了完全不同于改革前的面貌。

第三个圆圈，在上面两个圆圈之间，就是随着工业和城市规模的扩大，原先属于农民集体的农业用地和农村建设用地，要转成工业和城市利用。这个圆圈现在是土地制度矛盾的焦点，因为它涉及土地从农民所有转为国家所有。根据现行法律，原本用于农业的土地转为城市和工业所用的时候，只能通过征地来完成。这个征地制度不是基于资源权利的自愿交易，而是用国家权力强制完成征地。征多少地，补多少钱，怎么补，都由政府单方面决定。这是过去国家工业化时代留下的一个制度“遗产”。在这套制度下，一旦完成征地，农民的土地就转为永久性的国有土地，然后进入第三个圆圈，可由政府在一级市场上进行拍卖。

这套制度，源于早期的国家工业化，为了把资源转为工业化，像过去多年以低价拿农民粮食和农产品一样，低价拿农民的土地来加快国家工业化的积累。这个源头不是市场化改革以后才出现的，不过由于上述第三个圆圈中政府可以把低价征得的农地高价拍卖出来，矛盾和冲突就突出了。

新的挑战就在这个地方。当城市化加速的时候，继续维持的征地制度允许政府以较低的征地补偿“拿地”；城市土地的批租制度又允许政府高价卖出土地使用权。在这个过程中，高价拍地大大提升了土地的价值，增加了城市化基础实施的积累，但低价征地也严重侵害农民的利益，积累和加剧了城乡之间、城市利益集团与农民之间的矛盾。

三、农村建设用地没有得到有效利用

在这个大圆圈之内，还有一个小圆圈，就是农地转为农民自用的农村建设用地。这个小圆圈的体制特征，是农民在集体范围内以福利方式分配土地。如人口增加，成立新的家庭，要增加宅基地；农民办企业，或村庄公共设施也要占用土地。农村建设用地的面积不少，全国约2.5亿亩，占全部建设用地的一半。

因为这是福利性的获取和分配，所以我国农村建设用地不具有可交易性。不少专家认为，这种不可交易性对农村稳定非常重要。但我们也要看到，恰恰是这种不可交易性妨碍着农村建设用地的有效利用，特别是在大量农民离乡进城的条件下，问题就显得更为突出。

一般推断，城市化大大增加了人口在空间上的集中与积聚，所以会更集约地利用土地，但是，迄今为止，中国的城市化似乎还是一个反例，即城市化导致农地大量减少，从而引起各方的担心。这种“反常现象”，看来与一件事情——在城市面积不断扩大的同时，农村建设用地不但没有缩小，反而有所扩大——有关。城乡建设用地两头挤压，耕地面积就成为紧迫问题了。因此，要探索协调各方利益、使土地资源得到更充分利用的现实途径。

四、在实现农村土地价值的同时应该赋予农民应有的权益

光靠农民以农业的方式利用土地、否认城市化提升土地价值，就无从实现现代化过程中土地资源的最高价值，但是另一方面，土地世世代代都是农民的，又决定了绝不能靠剥夺农民权利的办法来实现土地的最高价值。这个平衡点的确非常不好找，特别是由于过去国家工业化的传统，政府在资源配置中拥有过大的权力。这个传统正在演变为某种我想称之为“国家城市化”的趋势，就是政府运用合法强制力，通过征地制度来实现土地增值，而农民在这个过程中分享的收益很少，地位非常被动，引起不满，甚至导致矛盾的激化。

这个两难的问题早就困扰着中国。不少冲突性事件的发生，引起中央政府的警觉，在某个时期不得不叫停农地转用，或增加行政、法律的控制和规范。同时，我们也看到各地在现实约束条件下，进行了一系列制度变革的探索，主要是启动农村建设用地直接进入一级土地市场，收缩国家征地范围，通过强化农民对农村建设用地的转让权，让农民更积极主动地分享高速城市化中土地增值的利益。

我自己观察过的案例，包括江苏昆山、浙江长兴、四川邛崃，以及北京郊区和最近看过的天津的华明镇和小站，它们采用的具体办法各式各样，其中的经验和问题也形形色色，但共同的一点，就是开始离开传统国家工业化的征地模式——所有农业用地转为非农业用途，单一地由国家征收，由国家单方面决定征地的面积、补偿的数额和补偿的办法，从而多少增加了农村集体建设用地的流转性、交易性。所有这些案例都有继续观察和研究的必要。比如，农民拥有的农村建设用地本来是永久的，他们有永久的使用、收益和转让的权利，但现行我国城市建设用地却是按不同的类别，分别拥有不同的年期。这样，当农民永久的建设用地转作工业、城市用途的时候，如何转为有年期的权益，在我看来是一个相当复杂的“咬合”问题。更为复杂的是，当农村建设用地转为城市工商业所用时，利益的相关各方，包括承包农户、农民集体、地方政府和中央政府，以及受委托担任土地整理、置换和开发的公司，究竟怎样求得利益的平衡和制约，更需要多样的试验和观察、客观的评价和总结。

总之，中国土地的三个圆圈的问题，不可能靠我们关起门来就能想出解决办法，而是要从改革开放30年的经验里吸取力量，在实践、政策、法律和理论之间形成一个良性互动。最根本的还是从实际出发，无论多么麻烦的问题，允许试，允许闯，允许不同的意见。同时，也绝不“刮风”，把“点”上还没有试验出明确结果的事情一下子就推到“面”上去。土地问题具有高度的复杂性，应该充分发挥重庆、成都、天津这些改革试验区的作用，在政治意识比较强、执行力比较强的地方率先进行试验，看看能不能把集体建设用地进入市场、城乡同地同权这一套办法，真正做得通。在各地实验基础上，逐步形成地方的政策、地方的法规，然后可能是全国的政策、法规，经过持续的努力，在现代化条件下土地问题中两个常常容易彼此矛盾的要点之间，求得一个中国式的平衡，推进城乡协调发展。

⑻ 要坚持城乡环境治理体系统一，具体包括哪些措施

1、建立源头严防的制度体系

（1）健全自然资源资产产权制度。

（2）健全国家自然资源资产管理体制。

（3）完善自然资源监管体制。

（4）坚定不移实施主体功能区制度。

（5）建立空间规划体系

（6）落实用途管制

（7）建立国家公园体制

2、建立过程严管的制度体系

（1）实行资源有偿使用制度.

（2）实行生态补偿制度。

（3）建立资源环境承载能力监测预警机制.

（4）完善污染物排放许可制.

（5）实行企事业单位污染物排放总量控制制度。

(8)城乡治理的制度扩展阅读

保护环境的原因：

1、有利于建设节约型社会，实现可持续发展。

2、有利于增强节约 资源和保护环境的意识。

3、有利于增强投资吸引力和经济竞争力实现转型跨越。

4、有利于中华民族的伟大复兴，是利于民而又利于国的关系到千秋万代的政策。

十八届五中全会会议提出：加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。

⑼ 城乡二元结构体制的改革框架

城乡接合部管理体制改革是一项复杂的系统工程。既然其问题的解决，仅凭政府以“一乡两制”的地区办事处组织模式作为街乡城市管理职能衔接的“体制内”创新难以奏效，那么，选择一条符合北京市情，具有标本兼治效用的改革路径就显得格外重要。?
“两改革、一调整”
城乡接合部管理体制必须走“两改革、一调整”的改革之路?
城乡接合部管理体制改革是一项具有中国特色的实践性改革命题，其涉及面之复杂，远已超出政府行政管理体制改革的范畴，确有牵一线而动全身之势。我们认为城乡接合部管理体制改革至少牵涉八方面的内容，并将其概括为“两改革、一调整”，即以乡镇体制向街道体制并轨、村委会向居委会转制、户籍属地管理向居住地治理模式转换为中心的政治体制改革；以农村集体资产处置、农村集体经济组织改制、国家征地制度变革、农村公共物品供给制度改革为核心的经济体制改革；以农转非人员再就业和社会保障为内容的社会政策调整。其中，政治体制改革是目标，经济体制改革是基础，社会政策调整是保证。?
我们之所以将政治体制改革确定为城乡接合部管理体制改革的终极目标，一是因为目前中国社会发展和体制改革已经进入一个无法回避利益调整和利益切割的阶段，许多经济和社会问题最终都归结到政治体制。而政治上的城乡“二元社会结构”正是城乡接合部顽症难医的根源；二是城乡接合部管理体制改革本身是一场政治革命，是要通过城乡行政管理组织的制度变革，实现政治层面的“二元管理”向“一元管理”的转化，最终完成由农村管理向城市管理的社会变迁。?
经济基础决定上层建筑。农村经济体制改革对城乡接合部问题的解决具有基础性作用，是由农村具有经济管理功能的特性决定的。其中，农村集体资产的处置是完成农村社区向城市社区转化的前提；农村集体经济组织的改制，不仅是政治层面的政企、社企分家的需要，同时还直接关系着农转非人员未来的生存与发展；将乡村公共管理支出纳入城市公共财政范畴，是城乡接合部管理体制改革不可缺少的经济配套制度。? 社会政策是通过国家立法和行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列行动准则和规定的总称，它包括国民福利、就业等多项内容。就“二元社 会结构”下的城乡接合部而言，改变城乡人口在就业与社会保障等方面社会权益不对等的局面，确保农村人口向城市人口的平稳过渡，是农村社区向城市社区转化的关键所在，其保证作用显而易见。
提高政治资源整合效果
城乡接合部政治管理体制改革应致力于提高政治资源的整合效果?
城乡接合部政治体制改革是包括政府组织、社区组织和社会组织在内的一组社会管理组织的互动式改革，它以“户籍属地”管理向“居住地”治理模式转换作为政治组织资源整合的突破口，通过提高政府与社会组织在社会管理中的互动作用，实现较高层次的社会整合。?
“治理”是当前国际社会所推崇的，政府与社会中各种公共的或私人的个人和机构共同管理社会公共事务的一种理念，体现了政府由“统治”社会向“治理”社会的治道变革。“户籍属地管理”模式是传统政府“统治”社会的表现形式，而“居住地治理”模式则是现代政府“治理”社会的必然选择。居住地人口互动治理模式的核心思想是：打破户籍属地界限，将“人户分离、农居混居”人口全部纳入常住社区的日常管理和服务范畴，通过制度创新,变人口的控制性管理为合作式治理，在社区范围内，建立一种全新的，没有户籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的互动型人口治理模式 。?
村居体制转换是城乡接合部政治体制改革的重要内容，但不应是形式上的“翻牌”。城乡接合部的村居体制转换重在建立多元化同质社区。所谓多元化同质社区是指以相似的文化背景或修养，相近的收入水平为核心要素的成员组成的多类型社区，它因社会的自然分层而客观存在，是城乡接合部社区与现代城市异质化社区或传统农村单一形态的同质化社区的区别所在。以相对较高的同质性人口作为城乡接合部社区划分的依据，可以克服城市社区成员因异质性较强，彼此不易沟通的障碍，使社区成员在共同意识、利益和愿望支配下，积极主动参与社区建设。同质社区的另一好处是便于社区服务的分区定位。它既有利于根据社区成员的不同构成，有针对性地选择更符合自身特点和需求的，诸如市场化、准市场化和福利化的服务模式；同时便于对资源配置欠缺，尤其是农村转制后的新建社区给予财政倾斜，以改善低收入群体的生活质量。
国家征地制度变革
城乡接合部经济管理体制改革应以国家征地制度变革为突破口?
国家征地制度变革从某种意义上说，是城乡接合部管理体制改革的起点，因为传统征地制度剥夺了失地农民经济上的合法权益，已经成为制约农村城市化的瓶颈因素。?
国家征地制度改革的着眼点应立足切实维护被征地农民的合法权益。其改革的重点：一是农民有权对城市经营性建设用地，自主选择其“出让”办法；二是征占城乡接合部农民集体所有土地补偿标准的确定，应以保证城乡接合部农民在转为城市居民后生活水平不降低，并能与原有城镇居民同步持续提高为原则；三是设立旨在平衡公共设施征地补偿与经营性用途征地补偿差异的不动产流转收益调节税，用来平衡公共设施征地补偿低、经营性用途征地补偿高之间的失衡关系。?
市区政府作用
市区政府应当成为城乡接合部管理体制改革的领导者和组织者
城乡接合部管理体制改革是一个涉及利益调整和权力再分配的具有全局性和战略性的改革，必须由市区政府组成相关领导和工作机构，集中攻关。?
市区政府在城乡接合部管理体制改革中的角色应主要体现在三个方面：一是运用政府力量，组织系统研究；二是以政府体制创新，引领改革向纵深发展；三是政府应当成为社会公正的维护者。

⑽ 对于城乡一体化的制度你有什么看法

对于城乡一体化的根本应该废除原有的城乡二元体制制度。改革户籍制度废除现行的人口流动管制。
1.稳步推进城市化。

我国农民人均占有资源太少是制约农民收入增长的根本原因。农业是耕地密集型和水资源密集型产业，然而我国人均耕地不到世界人均耕地的1/2，人均水资源仅为世界人均的1/4。我国农民人均耕地约为世界农村人均耕地的1/3。由于农户经营规模太小，粮食和许多大宗农产品，如棉花、油料等生产费用高，使得我国大多数农产品的生产成本过高，纯收益率太低。要增加农民的收入就要在推进工业化的过程中稳步推进城市化，减少农民数量，增加农民人均占有资源量，这是增加农民收入的根本出路。推进城市化的重要前提条件是，改变我国的二元户籍管理制度，为农村剩余劳动力向城镇转移创造条件。农民向城镇转移主要靠市场的力量，但是也需要政府加强引导。在工业化和城市化过程中，特别需要保护失地农民的合法权益。

2.调整国民收入分配结构，加大对农村的支持力度。

长期以来，我国固定资产投资比重过高，消费比重太低，经济增长过分依赖于固定资产投资的增长，消费对经济增长的拉动力比较小。投资比重过高也是我国居民特别是农村居民消费增长缓慢的一个原因。我国应该调整投资与消费的比例，逐步提高消费比重，降低投资的比重，使投资与消费的比例逐步达到能够使经济长期保持稳定快速增长的水平。与此同时，还需要大力调整国民收入分配结构，中央政府应该逐步增加对于中西部地区和广大农村的转移支付，建立公平合理的农村义务教育体制；积极探索农村医疗和基本社会保障制度的创新问题，为今后从根本上解决农村社会保障问题创造条件。要做到这一点，需要通过不断完善税收制度，强化对高收入人群的税收征管，逐步增加财政收入占GDP的比重，提高中央政府对于国民收入再分配的能力。

3.建立全国统一的劳动力市场。

解决城乡收入差距问题，当务之急是应该从体制上解决城乡居民机会不均等和劳动力市场的地区分割问题。我国需要创造条件尽快取消对农村居民的各种非国民待遇的政策规定，取消现存的城乡分割的劳动力市场，逐步建立全国统一的劳动力市场，使得农民有与城镇居民均等的就业机会和公平竞争的市场和法律环境。

4.精简乡镇政府机构。

农民负担过重一直是制约农民收入和消费增长的一个重要因素。而乡镇政府机构庞大、人员臃肿则是农民负担过重的主要原因之一。有资料表明，全国乡级供养人员达800多万人，每个乡镇平均200人左右，大大超出了农民的承受能力。因此，精简乡镇政府机构，缩减政府办事员数量，改革乡镇财政体制，是减轻农民负担，增加农民收入的途径之一。2004年，由于积极贯彻中央政府减轻农民负担的各项方针政策，减轻农民负担工作取得重大成绩。目前需要积极探索建立防止农民负担反弹的长效机制，巩固改革成果。今后随着城市化的发展，农村居民逐步减少，应该相应地及时减少乡镇政府机构编制，缩减办事员数量。

5.依靠科技和制度创新繁荣农村经济。

改革开放以来，科技进步极大地促进了我国农业增产，农民增收。今后需要继续加强农业科技研究，通过引进良种，推广先进的农业技术等措施促进农业丰收，提高农民收入。与此同时，还需要健全农业社会化的服务体系，逐步建立起比较完善的农产品流通体系；积极支持发展多种形式的农村专业合作组织，鼓励龙头工商企业与农户合作经营；大力发展农产品加工业，促进农村第二、三产业的发展。资金短缺和农村金融服务体系不健全一直是制约农村经济发展的重要因素之一。要繁荣农村经济，首先需要深化农村金融体制改革。在继续深化农村信用社改革的同时，需要探索发展新的农村合作金融组织，以支持农村经济的发展。