治理改革创新

1. 如何做到创新社会治理体制改革

一、充分认识创新社会治理体制的重大意义

创新社会治理体制，是马克思主义中国化的又一项最新成果，是我们党对社会发展规律认识和把握的又一个新飞跃，实现了我国社会建设理论和实践的又一次与时俱进。

二、实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动

社会治理是全社会的共同行为。要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，从传统的社会管理转向时代发展要求的社会治理，努力在实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动上取得成效。

三、鼓励和支持社会组织参与社会治理，激发社会活力

社会组织是社会治理的重要主体和依托。改革社会组织管理制度，鼓励和支持社会力量参加社会治理、公共服务，对于激发社会活力、巩固党的执政基础具有重要作用。

四、建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制

社会治理要以大力发展经济、保障和改善民生为治本之策，从源头上减少社会矛盾和问题，同时，必须建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使社会矛盾和问题不断得到及时化解和向好的方面转化。

五、健全公共安全体系

公共安全事关人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。健全以食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等为基本内容的公共安全体系，是社会治理面临的重要课题。

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创新社会治理体制体现了马克思主义的群众观点

坚持人民是历史创造者，坚持人民主体地位，这是马克思主义群众观点的基本原理，也是马克思主义政党同其他一切政党的根本区别之一。

中国特色社会主义是亿万人民自己的事业，社会建设是中国特色社会主义总体布局的组成部分，社会治理是社会建设的重要内容，在创新社会治理体制中必须坚持人民主体地位、发挥人民主人翁精神、尊重人民首创精神，最广泛地动员和组织人民积极投身社会治理。

党的十八届三中全会提出，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督；

建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障；维护最广大人民根本利益，确保人民安居乐业、社会安定有序等。

这些要求突出了人民在社会治理中的主体作用，坚持了社会治理为了人民、依靠人民、成果由人民共享，充分体现了当代中国共产党人对马克思主义群众观点的牢固把握和高度自觉。

2. 如何将创新社会治理与服务形政府相结合

近几年来，农村信用社改革试点工作取得了明显的成效：管理体制初步建立、产权制度改革取得阶段性成果、服务“三农”方向进一步明确、资产质量和经营状况得到好转。但是，我们必须清醒地看到：农村信用社在产权关系、法人治理、经营机制、管理体制等方面仍然存在着一些问题，这些问题严重制约着农村信用社改革发展。因此，正视这些问题，认真分析成因，制定切实可行的对策措施，在当前显得尤为重要。

一、农村信用社改革发展中存在的问题

（一）产权关系仍需进一步明晰

多年以来，农村信用社产权不明晰，法人治理结构不完善，管理责任不落实，成为制约农村信用社发展的一个核心问题。以法人为单位改革农村信用社产权制度，关键就是要农村信用社作为一个市场主体，实现“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”这一目标。这就要求股东在依照法律规定的范围内以自己的出资额来清偿债务，股东享有所出资产的收益权，企业由出资人或其雇用的经理人员来经营。按照市场经济理论，产生这种效应的前提是生产要素的市场化流动、组合，而非政府行政主导。农村信用社由于历史原因，使其自建社以来的所有改革均是政府行政主导的结果，社员投入资本的增多并不意味真正获得更多的表决权和管理权，使社员没有增加股本金份额的动力。目前，股本金补充仍处于被动引导而非主动增资的局面，导致农村信用社股本金经过多次的清产核资和改革规范都难以达到真正意义上的股权意义，这种非真正意义上的“股权”成为制约农村信用社改革发展的关键问题。

（二）法人治理结构不完善

农村信用社在由合作社转向现代金融企业制度过程中，现有的法人治理结构不符合或不完全符合现代企业制度的要求，还没有建立起决策、执行、监督之间的相互制衡机制，激励和约束也没有得到很好的匹配。具体表现为：决策机构、执行机构、监督机构各自的职责分工尚未明确，现有的许多规定在实际操作中难以执行，决策权、执行权、监督权在实际工作中没有得到有效分离，股东会和理事会很难对信用社法人代表实施有效的监督和制约，“一长独大”的现象仍然严重。

（三）经营机制僵化和内控乏力

由于长期受“官办”思想和国有商业银行管理模式的影响，农村信用社在管理上形成了“铁工资”、“铁饭碗”、“铁交椅”的痼疾，难以实行有效的正向激励制度，相当一部分农村信用社处于粗放经营状态，员工素质普遍偏低，与其他银行业金融机构相比存在着较大的差距，在同业竞争中处于劣势。在内控管理上存在着制度不健全、制度执行力差、风险控制力弱等问题。

（四）历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在金融风险仍然很大
为了明晰产权关系，真正转换农村信用社的经营机制，国家对试点地区的农村信用社不仅发行了专项央行票据，置换了部分不良资产，弥补或部分弥补了历年亏损挂账，减免了税收，希望达到“花钱买机制”的目的。应该说，这些扶持政策的贯彻落实，对于化解农村信用社的历史包袱，改善资产质量，提高盈利能力发挥了巨大的促进作用。但是，我们必须清醒地认识到，农村信用社一些深层次矛盾和问题并未得到根本解决，风险状况也没有得到根本改善，今后改革发展的问题仍然不少。这主要表现在：农村信用社票据兑付条件“门槛”较高，“出门”困难，即使票据兑付后历史包袱仍然较重，不良贷款总量仍然很大，而且还有许多潜在不良资产没有反映出来；人均利润、资产利润率等指标较小而亏损面、亏损额仍然较大；拨备严重不足，抗风险能力尚未得到明显增强；农村信用社股金虽然增加很多，但是不少股金在本质上仍然是存款化股金，基础很不稳固；农村信用社在提足各项风险拨备后实际资本充足率仍然很低；内控制度很不健全，案件时常发生，潜在风险不容乐观。

（五）管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确

经过改革，农村信用社管理体制发生了重大变化。按照国务院关于“农村信用社的管理交由地方政府负责”的要求，由省级人民政府全面承担对辖内农村信用社的管理和风险处置责任，形成了“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的农村信用社监督管理体制。但是这一新的监督管理框架在实际操作中还存在着一些问题，主要表现在：省级政府依法管理的职责范围没有具体划分，造成职责定位模糊、职责边界不清，政企难以分开；省级联社受省级人民政府和基层联社双重授权管理（即省级政府授权省级联社对农村信用社进行行业管理，社员单位授权省级联社对农村信用社进行自律管理）缺乏法律依据，且多重授权管理对基层联社违规违制行为缺乏约束力，多级法人体制在一定程度上造成分散决策、低层次决策。同时，金融监管与行业管理、行业管理与自主经营、依法管理与自律管理等方面的具体内涵还不清晰，各自的职权和责任还有待明确，职能交叉、责任不清的现象还在一定范围内存在。

二、成因分析

解决农村信用社在产权关系、法人治理、经营机制、历史包袱、管理体制等方面的问题是农村信用社今后改革和发展仍需努力的方向。总的来说，这些问题是在我国经济体制改革过程中出现的，是由传统的计划经济向市场经济转轨过程中产生的。

（一）股权分散和经营亏损是农村信用社产权关系难以真正清晰的重要原因
按照2003年和2004年的农村信用社改革方案，构建新的产权关系，按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，因地制宜进行股份制、股份合作制和进一步完善合作制的产权改革，构建法人机构新的产权形式和组织模式。一是提高入股起点金额。根据不同地区经济发展水平和农民收入的实际状况，因地制宜确定入股金额。二是拓宽入股范围。以农村信用社原有社员为基础，广泛吸收辖区内农民、个体工商户、企业法人和其他经济组织入股。三是积极探索建立新的股权结构。但在实际运作中，尚存在着以下问题：首先，重新认定股东和吸收新的股东后，信用社的股东人数有所下降，人均股本有所提高；企业股东数量少，但所持股份很多。但总的来说，股权结构仍较为分散，股东对信用社的监督成本过于昂贵，分散的小股东往往缺乏关心和监督农村信用社的激励。其次，政策制定者在引进大股东后，希望大股东能够对农村信用社切实起到监督制约的作用。但在信用社经营机制未转换，又存在大量亏损的情况下，农户和个体工商户是不愿意投资入股的。如果入了股，其目的也只可能有两个：获得贷款服务和获得比存款更高的利率回报。在大量亏损情况下，股东又要获得更高的利润回报，这只能说他们关注的是信用社短期利益，而不是信用社的长远利益，更不会对管理层有什么监督了。第三，由于农户和个体工商户不愿意加入亏损的信用社，而亏损信用社为达到专项央行票据发行及兑付条件，采取分配任务、存款股金化等办法募集股金，造成亏损信用社存款化股金较多。因此，其股权结构的变化未必会引起法人治理结构的实质变化。

（二）股东会的先天缺陷是法人治理结构仍然不完善的根本原因

由于股权分散等原因，造成了股东会的先天缺陷。表现在小额股东“搭便车”倾向严重，对农村信用社经营管理缺乏责任，从而造成出资人在信用社治理结构中处于虚置状态，不能发挥作用。由于股东会的先天缺陷，农村信用社出现了“外部人”控制问题和“内部人”控制问题以及“外部人”内部化问题。这三个问题的存在和发展，使得农村信用社难以建立决策、执行、监督相制衡的机制，造成农村信用社的法人治理结构难以完善。这里的“外部人”控制是指“外部人”（如基层政府）利用直接或间接的权利影响农村信用社领导人作出不一定符合经营原则的决策。“内部人”控制是指农村信用社的管理人员在信用社的资产使用、处理和收益的分配等方面作出违背股东利益行为的现象。“外部人”内部化就是与农村信用社相关但不在农村信用社经营者行列的“外部人”通过实施一定权利而能直接或间接地从企业中获得收益，从而与经营者串谋的现象。这三种现象都会使农村信用社的法人治理结构无法完善。

（三）治理结构不完善是农村信用社经营机制难以转换的主要原因

法人治理结构不完善，使得农村信用社不能按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”原则来建立健全激励和约束机制。在这种情况下，劳动用工、干部任用、绩效考核和薪酬确定等制度僵化，不能与现代企业的经营机制相适应，影响了农村信用社的进一步发展。

（四）传统体制惯性是农村信用社内控制度不健全的直接原因
首先，表现在决策权、执行权、监督权相互制衡、有效分离的法人治理结构尚未真正建立，有其“形”而无其“神”。其次，表现在制度建设步伐落后。自1996年行社脱钩以后，信用社内控制度没有象商业银行一样自成体系，在人事政工、劳动工资、审计监察等方面的内控建设上还存有盲点，有些甚至仍在沿用原农业银行有关规章制度和管理模式，导致一些制度与信用社的管理实际脱节；一些新业务的管理制度跟不上，无法适应业务发展的需要。第三，内控制度执行不力。对已出台的制度真正落实的少。这些问题的成因主要是传统的、不适应发展形势的习惯方式在农村信用社从业人员的思想上、行动上还未根除，新的思维方式、行为方式还未真正建立和完善。

（五）担负政策性金融任务是造成农村信用社历史包袱沉重等问题的关键原因
农村信用社作为企业，只有走市场化、商业化道路才能使自己生存和发展，但同时农村信用社又要执行国家的金融支农政策，这种政策性金融任务使农村信用社违背市场操作规律去发放贷款，造成信用社资产质量低下、亏损严重、历史包袱沉重等问题，主要表现在以下三个方面：一是由于行政干预、指令性贷款造成贷款损失。如八十年代支持乡镇企业贷款等。二是体制转换过程中产生的新呆账。主要是：行社脱钩时农业银行向农村信用社划转的呆帐、合作基金会撤销带进来的呆账和保值储蓄贴息支出三个包袱。三是由于担负的政策性金融任务而使借款人认为农村信用社贷款是“不用白不用”的财政资金，造成信用社不良贷款的增加。在本次改革中，国家对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付的保值贴息给予补贴，解除了这一历史包袱；对于农村信用社的历年挂帐亏损和实际资产损失方面，人民银行按照2002年年底实际资不抵债数额的50%，以安排专项再贷款和发行专项中央银行票据来给予农村信用社资金支持，减轻农村信用社的历史负担；还通过税收减免、允许信用社贷款利率灵活浮动的政策，增加农村信用社的盈利能力，进一步减轻农村信用社的历史负担。但是，中央对农村信用社实际资不抵债额的计算基数是按照信用社2002年的财务报表数确定的，由于较多的信用社受短期利益冲动等方面的因素，造成报表反映失真，因而尚有很大一部分资不抵债额未能获得专项再贷款或专项央行票据，农村信用社历史包袱尚未真正化解。

（六）省级信用联社职能定位不清是农村信用社管理体制不顺的重要原因

按照有关规定，省级人民政府全面承担对当地农村信用社的管理和风险处置责任，在省级人民政府对农村信用社的管理职责中，省级人民政府要按照国家有关要求，结合本地实际，对当地农村信用社改革发展的方针政策、目标规划等重大事项进行研究决策，并通过省级联社实现对当地农村信用社的管理、指导、协调和服务。省级联社对指导、督促辖内农村信用社完善内控制度和经营机制负主要责任。同时，省级联社既是农村合作金融机构发起设立、受农村合作金融机构委托对其实施行业自律管理的联合体，又是可以经营部分资金业务、清算业务的独立的金融企业法人。因此，省级联社是集政府行政管理、行业自律管理和金融企业“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束”三种职能于一身的机构组织，其体制设计使省级联社难以“政企分开”、“职责明确”。

三、对策措施

（一）进一步明晰产权结构
由于股份制在促进产权明晰、强化约束机制、完善法人治理结构、提高资本聚集能力等方面具有其他产权形式所不具备的优越性，因此，银监会在2006年2月底召开的“全国农村信用社工作会”上把农村信用社改革方向定位为：坚持市场化、商业化取向，争取用5-10年时间分期分批逐步过渡到符合现代金融企业要求、有特色的社区性农村银行机构。按照这一改革定位，农村信用社应围绕股份制社区银行来进一步明晰产权结构，以适应改革发展的需要。当前，一是要培养市场机制。由于目前我国经济金融处于转轨时期，还不具备完善的农村经济金融市场体系，因此，要使农村信用社改革取得成功，就要求各级政府大力培育和发展与市场有关的机制，如制定经济金融法规、促进生产要素的市场化组合等。对农村信用社而言，就是要不断深化市场机制的利用，减少政府干预，在生产要素市场化组合的基础上，建立明晰的产权关系。二是建立农村信用社补充资本金机制。制定符合农村信用社实际的资本充足率管理规章制度和资本金管理机制，完善信用风险和市场风险的识别、计量和报告程序，定期或不定期评估资本金结构的合理性和资本充足率水平。三是创新资本金补充渠道。鉴于目前农村信用社盈利水平有限，不能吸收外资和上市筹资，国家又不能对农村信用社直接注资的客观实际，国家应允许农村信用社发行次级债券。这样，既能减轻农村信用社股金分红的财务压力，又能优化资本金结构，扩大投资农村信用社的范围。四是积极引进战略投资者。在经济较发达、信用社实力较强的地区，可将当地的优质民营企业、合格的国内投资机构、合格的境外金融机构引进为农村信用社的战略投资者，这样不仅可以有效解决增资扩股的难题、规范增资扩股行为，而且可以改善农村信用社资本结构，解决“内部人”控制问题，加速农村信用社改革进程。在实施中，应适当提高战略投资者持股比例上限。建议监管部门比照《境外金融机构入股中资金融机构管理办法》的有关规定，将国内战略投资者向信用社入股的比例定为“不得超过农村信用社总股本的20%”。五是增大经营者持股份额。经营者所持股份的增加，有利于对经营者的激励，使经营者的收入与资本所得挂钩，从而使经营者与股东利益趋于一致。六是根据入股金额实施差别优惠政策。按照不同的入股金额，在贷款方式、贷款金额、贷款利率、办理程序和时限等方面对股东体现差别优惠服务。

（二）完善法人治理结构
完善法人治理结构是深化农村信用社改革的重要环节，也是建立现代企业制度的基础。一是要建立和完善“三会”制度。严格实行决策权、经营权、监督权分离，形成各司其职、分工协作、相互制约、真正发挥作用的新型法人治理结构。二是规范操作机制。积极探索建立理事会经营决策机制，充分发挥高级管理层和内设专业委员会在经营管理中的作用；要把经营班子深化为经营执行机构；要把监事会深化为经营监督机构，积极探索在联社高级管理层下设置专职合规部门，对遵守法律法规、监管规章、行业管理准则和内部管理制度的情况进行监督和评价。三是引入独立理事参与农村信用社管理。独立理事既不是农村信用社的股东理事，也不是农村信用社的经理理事，是从农村信用社外部产生，不是农村信用社的直接利益相关者。独立理事依照法定程序由农村信用社股东大会聘任，独立依法行权，并承担相应的法律责任。独立理事以客观公正的立场参与理事会决策，有助于农村信用社决策的科学有效，有效制衡经理理事或执行理事的决策立场，保证决策的专家性。

（三）转换内部经营机制

一是按照“授权经营、分级考核”的原则，合理设定各项管理和业务工作权责。二是实行全员劳动合同制，推行全员考核、竞争上岗、岗位轮换等用工制度，形成能上能下、能进能出、优胜劣态的用人机制；要精简机构、压缩人员，有效治理农村信用社职工总量过大、结构不合理，分布不均衡问题。三是改革分配制度，全面推行绩效挂钩的工资分配制度。加大考核力度，根据岗位责任的大小、工作质量的高低、经营业绩的好坏和所作贡献的多少拉开收入差距，充分调动全体员工的工作积极性。四是要改进管理人员的选拔办法和选拔方式，推行竞聘上岗、择优选用的方式，加大交流力度，防范管理人员的道德风险。五是遵循“精简、高效”原则，分类实施“定岗、定员、定编”制度。通过明确职责和任务，解决有人无事干和有事无人干的问题，解决农村信用社经营管理中长期存在的无人承担失职、渎职责任，无人弥补经营损失等问题。
（四）全面加强内控建设

一是树立正确的内控观念。要加强“合规文化”建设，使全体员工在思想上、行动上摒弃传统体制惯性，树立理性、稳健、审慎的管理理念；要坚持“制度先行”的原则，在全体员工中推行诚信与正直的职业操守和价值观念，统一思想，形成合力。二是健全内控制度。要通过深化改革建立健全农村信用社的机构控制、岗位控制、程序控制和业务操作程序与授权授信的规章制度，制定风险防范责任制和防范措施。三是创新内控方法。通过管理体制和岗位职责的调整，实现内控的组织控制要求，使不相容职务彻底分离。四是明确业务流程，实现内控中的同步控制要求，如双重控制、账款分开、换人复核、双线核对、日清月结、贷款“三查”等。五是明确职责和权限，实现内控的授权控制要求。理清授权事项，明确授权的责任和审批程序，建立检查制度等。六是严格规范操作，实现内控的实物保护控制要求。如对现金及其他有价证券严格执行双人守库、双人押运、双人管库、交接登记、相互监督约束、定期盘点等。七是建立员工管理的制约机制和优胜劣汰机制，实现内控中对人的控制要求。严格执行辞退制度、竞聘制度、用人失察责任追究制度以及干部交流、轮岗、回避、休假稽核制度等。严格稽核监督和合规管理，实现内控的监控职能，并引入客观评价体系。

（五）加大金融创新力度
一是创新经营理念。克服传统思维、定势思维和顺向思维的障碍，树立效益意识、市场意识、服务意识。二是创新金融技术。建立起以省为单位的大集中网络电子平台，在此基础上实现全国范围的大联网。三是创新金融产品。按照“以市场为导向，以客户为中心”的原则，加强对中小企业和个人金融业务的创新，大力推进中间产品创新。四是创新服务方式。建立“个人贷款服务中心”和“个人投资理财服务中心”，提供“一站式”服务；推进信用共同体建设，构建以利益共同体为支撑的联保服务体系；按照“社区银行”、“零售银行”品牌战略，合理布局网点，完善业务功能，健全个人业务优质服务体系，打造标准化和精品化网点，提升形象。

（六）加大政策扶持力度

一是比照国家对国有商业银行财政注资和不良贷款剥离的方式，降低专项央行票据兑付“门槛”。同时，2002年底实际资不抵债额应以权威中介机构在清产核资后的确认数为准，而不以农村信用社报表数为准，以体现政策公允性原则。二是对贫困地区农村信用社发放的农业贷款给予一定比例的财政专项补贴。三是对贫困地区农村信用社的税收减免扶持政策再延长10-15年。四是取消对农村信用社的经营限制政策，帮助拓展优良客户市场。五是妥善解决行政机关、公职人员向农村信用社承贷、担保及私贷公用形成的不良贷款等问题，化解历史包袱。六是切实解决接受农村合作基金会的遗留问题和对已关闭城市信用社的债权问题，保全农村信用社资产。七是地方政府要切实改善信用环境，出台保护农村信用社合法权益、降低农村信用社维权成本的相关办法，以增强农村信用社支持“三农”和县域经济发展的积极性。

（七）完善省级管理体制

为解决现行省级联社职责定位不准、管理体制不顺的问题，增强农村信用社抗风险能力，提高决策层次和决策水平，实施有效管理，应在现行体制下，先将县级联社建成统一法人、合作银行和商业银行，再用3-5年的时间建成全省统一合作银行或商业银行。这样，既有利于加强行业管理，形成较为完善的风险防范体系，又有利于完善业务功能，加快金融创新步伐，增强信用社市场竞争能力，使农村信用社在社会主义新农村建设中发挥更加积极的作用

3. 为什么要创新社会治理体制

创新社会治理体制，对于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序具有重要意义。

改革开放以来，党和政府始终高度重视社会管理，为形成和发展适应我国国情的社会管理制度进行了不懈的探索和实践，取得了重大成绩，积累了宝贵经验。同时，我们也要看到，当前我国处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理面临着新情况和新问题。一是人民内部矛盾易发多发。一方面，矛盾主要集中在农村土地征收征用、城镇房屋拆迁、国有企业改制、涉法涉诉等领域，因劳资纠纷、医患纠纷、环境污染、非法集资、股市房市投资受损等引发的矛盾明显增多。另一方面，矛盾涉及各行业各阶层，既有农民、城镇居民、职工、离退休人员、个体工商业者、学生，也有军队退役人员、原民办教师、老村干部、老知青等特定人群。二是社会组织管理和服务问题突出。一方面，各类社会组织快速增多，截至2012年底，全国依法登记的社会组织49.2万个，备案的城乡社区社会组织近40万个。另一方面，政社不分现象依然存在，社会组织发展培育不足，活力不强，作用发挥不够。三是公共安全形势严峻。安全生产事故时有发生，2012年全国发生安全事故33万起，造成7.2万人死亡。食品药品安全问题时有出现，严重影响人民群众生命健康安全。以报复社会为目的的恶性案件和极端事件有所增多，我国仍处于刑事犯罪高发期。信息网络管理任务日益繁重，我国有5.64亿网民，4.2亿手机上网用户，是世界上互联网使用人口最多的国家。外部势力千方百计进行渗透破坏活动，国家安全面临严峻挑战。

从总体上看，我国社会领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。改革开放以来，我国经济体制深刻变革，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，社会活力显著增强，同时社会结构和社会组织形式发生深刻变动，社会管理环境发生了深刻变化。主要表现在：一是从经济层面看，随着经济体制改革的不断深入和经济结构调整不断推进，大批人员需要下岗转岗，以多种形式创业就业；随着农村生产力不断发展，大批农村富余劳动力需要转移就业；地区之间、城乡之间发展差距以及部分社会成员之间收入分配差距依然较大，统筹各方面利益难度增加；随着多种所有制经济共同发展，社会组织形式需要作出相应变动；工业用地、城市用地需求激增，农村土地征收征用、城镇房屋拆迁容易产生大量矛盾；长期存在的粗放型发展方式在安全生产、环境保护、产品质量等方面引发不少社会问题。二是从社会层面看，改革开放以来的最大变化是，计划经济时期，我国实行以“单位制”和城市街居、农村社队相结合的基层社会管理模式，党和政府主要通过单位、街居、社队联系群众、整合社会利益、调节社会矛盾。现在，机关和企事业单位等承担的社会管理职能大部分已经剥离出去，越来越多的人由“单位人”变成“社会人”。非公有制经济组织、社会组织快速发展，城乡流动人口大量增加，新的社会阶层不断出现，导致城乡结构、就业结构、人口结构、居住结构等发生重大变化。三是从思想文化层面看，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增加。一方面，人们的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强。另一方面，部分社会成员思想道德失范，有些人世界观、人生观、价值观发生扭曲。四是从工作层面看，一些部门和地方经济建设一手硬、社会管理一手软问题仍然不同程度存在，面对新情况，过去行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法已经难以完全适应。

因此，《决定》要求通过深化改革，实现从社会管理转向社会治理的创新。

4. 如何以教育管理和治理方式创新引领教育发展方式创新

深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育。
——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

日前，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式发布，掀开了全面深化改革的新篇章。在“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标的要求下，在加快转变政府职能的具体部署下，《决定》在深化教育领域综合改革的部署中，提出要“深入推进管办评分离”。其背后的深刻内涵与意义何在？教育管理体制改革为何屡推难动，难在哪里？构建政府、学校和社会之间的新型关系，权责如何明晰？围绕这些问题，记者近日采访了中国高等教育学会会长瞿振元、中国教育科学研究院副院长曾天山、国家教育发展研究中心副主任杨银付、北京十一学校校长李希贵。
从“管理”向“治理”转变传递何种内涵
过去，我们也认识到管理能力不足的问题，今天我们更应认识到治理能力不足和不够现代化的问题，也就是，不只是从上到下管的能力不足，而且是多元、平等、协调的治理能力不足。
问：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，是《决定》提出的全面深化改革的总目标。怎样理解这一总目标下的深化教育领域综合改革？怎样理解“治理”二字传递的深刻内涵？
瞿振元：当前的教育管理体制改革，要放到党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标中去理解。《决定》提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这个总目标既是国家的治理学说，也是我们改革的工作目标。长期以来，我们总是提“管理”，这一次《决定》突出了“治理”二字，而且还强调治理体系、治理能力要实现现代化，我认为这是非常先进的理念，可以说是《决定》的最大亮点。
我们应该深刻理解从管理到治理这一变化的深刻内涵。管理是从上而下、一元单向的。而治理是指在社会主义市场经济体制下，市场在资源配置中起决定作用的条件下，多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。可以说，随着市场经济中行为主体的多元化、利益主体的多元化，政府与民众、社会、企业、学校的关系也应是平等的、双向的、互动的、协同的。
在从管理向治理转变，推进国家治理体系和治理能力的现代化的大背景下，实现教育治理体系和治理能力的现代化也就成了一个紧迫而现实的任务。不仅从高等教育看是这样，从基础教育、职业技术教育、终身教育体系建设来看，也基本如此。
杨银付：在全面深化改革的总目标下，教育领域综合改革也要努力以教育管理方式创新、教育治理方式创新引领教育发展方式创新。创新教育管理方式的核心要求就是由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由办教育向管教育转变，由管理向服务转变。而教育治理超越了行政管理的视野，其核心是正确处理好政府、学校、社会的关系，并建立完整的治理结构。
问：您能否结合我国教育的现实情况，具体分析一下从“管理”到“治理”这一变化的必要性与现实意义？
瞿振元：从高等教育来看，无论是高等教育自身的发展和高等教育外部环境发生的变化，都对教育治理体系和治理能力现代化有现实的需求和现实的可能。
在高等教育内部，当前我国高等教育已经进入大众化，并且是中等程度的大众化阶段。1998年，我国共有高等院校1022所，有590多万名在校学生，而现在，我国高等院校已经有2442所，有3000多万名在校学生。过去的校均规模为5000人左右，现在为1万人以上。这些不能只理解为高等教育规模的扩张，而应认识到高等教育组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化、权益的多样化和民主诉求的不断增加。
除了高等教育自身的复杂变化，高等教育的外部环境也已经发生了巨大变化。首先，高等教育规模扩大后，高等教育的利益关联者显著增加。过去，高等院校学生人数少，很多人都不了解高等教育，觉得它神秘。而今天，读大学是平常的事情，利益关联者显著增加，更多的人能够感受高等教育，也更容易看到问题，这也是为什么整个社会都能评论高等教育的一个原因。其次，市场经济体制也要求教育体制与之相适应，当前很多高校的经费来源多元化，筹资集资的数量在增加，有的学校总体经费中，国家拨款不足1/5。受教育者走向社会的渠道即就业通道也进一步变化，市场在就业中起决定作用。教育国际交流合作的广度和深度也前所未有，等等。这些都说明高等教育的外部环境发生了重大变化。
高等教育自身的发展情况和高等教育外部环境的变化告诉我们，如果还停留在过去“管理”的概念下来发展教育事业，显然已经不相适应了。
现实情况要求高等教育管理向高等教育治理转变，推动中国特色现代高等教育治理体系和治理能力的现代化。强调由微观管理走向宏观管理,由直接管理走向间接管理、由办教育向管教育转变、由管理向服务转变。
过去，我们也认识到管理能力不足的问题，今天我们更应认识到治理能力不足和不够现代化的问题，也就是，不只是从上到下管的能力不足，而且是多元、平等、协调的治理能力不足。
还有一点，从高等教育治理体系来看，我们提到的管办评分离，更准确的理解应该是管办评分立、分工、互动、协同，根据系统论的理论，任何事物都是相互联系的，管办评也无法完全分离。
问：为实现全面深化改革的总目标，《决定》专门就加快转变政府职能进行了具体部署，例如深化行政体制改革，创新行政管理方式，进一步简政放权，特别是加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化等，都成为亮点。这些举措对深化教育管理体制改革而言，意味着什么？
杨银付：《决定》专设一个部分对加快转变政府职能进行部署。实际上，“国家治理体系和治理能力现代化”的一项重要要求，就是简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。新一届政府成立以来，就把职能转变作为第一件大事，迄今已取消下放334项行政审批等事项。这就是转变行政管理方式。在教育方面，我们也要努力以教育管理方式创新、教育治理方式创新引领教育发展方式创新。
曾天山：这就意味着为深化教育体制改革创设了有利的制度大环境，是难得的历史机遇。大环境决定小环境，大气候影响小气候。以往推动的一些教育体制改革有的无疾而终，有的不了了之，有的成了“四不像”，就是因为大环境不支持，小环境不配套，局部改革难以推动和持久。这次从综合改革的角度加快政府职能转变，着重改变政府是全能政府的观念，着力改变政府闲不住手的状况，是对政府自身的彻底改革。
我理解的政府管理职能转变有三层意思，一是要分权，理顺政校关系、政事关系、政社关系，政府应当管的事一定要管好管住，着重方向把握和战略管理。二是要放权，政府要抓大放小，要舍得简政放权，把不该管又管不好的微观事务向学校放权，向中介放权，向社会放权，要加快现代学校制度建设，要加快事业单位经营型和公益型分类改革，成为真正的社会专业中介组织，要完善社会参与机制。三是要监权，善于运用综合政策工具（如法律、规划、经费、标准、监测、评价、督导）进行引导和问责。这三者关系处理好了，就能打破以往存在的“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈，进入“各司其职，各负其责，相互支撑”的良性循环。
教育管理体制改革难在哪里
政府长期在放权和收权之间纠结，而事权不匹配，权责不统一，学校和社会也不愿接，给人的感觉是教育发展多改革少，简政放权喊得多做得少。因此，改革面临的最大困难不是改别人，而是改革自己，卸下利益的包袱才能轻装前进。
问：1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，我国教育管理体制改革不断深入，改革至今，我国教育管理体制的现状如何？有哪些弊端？“深入推进管办评分离”的重要意义何在？
曾天山：教育行政体制是政府行政体制的重要组成部分，伴随经济体制改革和科技体制改革，教育体制改革自1985年以来不断推进，确实有很大的进展，特别是明晰了中央和地方权责，但并没有彻底改变行政独大的局面。公办学校办学基本听命于政府，各级教育督导机构绝大部分附属于教育行政部门，大多数评价活动都是政府自己进行或委托直属事业单位开展。这样政府既是办学的主体，又是管理的主体，还是评价的主体，决策、执行、监督一体化，相当于既当裁判员，又当运动员，还是解说员。这种现状带来的结果必然是自说自话，缺乏公信力，缺乏说服力，缺乏相互监督和相互制约，无论哪个环节出了问题都难以问责和及时改进，长此以往就陷入僵化固化的泥潭，教育发展失去动力和活力。因此，推进管办评分离是现代教育管理制度的必然选择，是建设现代化教育强国的制度保障。
李希贵：从1985年至今，党中央、国务院先后召开了三次全国教育工作会议，一直在试图突破教育的计划经济色彩，还教育的本来面目，但是我们看到的结果却依然是管得过死、学校活力不足、社会参与程度不高，创新型人才培养机制基本没有形成。2010年教育规划纲要再次发力，提出要重点突破的也是“促进管办评分离”，快3年了，应该说没有取得实质性进展。市场的主体是企业，教育的主体是学校，办学是学校的事情，但是长期以来，学校需要的教师要由人事部门招聘，教师工资要由财政部门发放，教师职称评聘，也要由主管部门来管，学校成了局外人。更有甚者，一些地区连各个学校的学习进度也要按照主管部门统一要求来进行，长期以来，大一统的管理体制让校长无法施展抱负，学校千校一面，学生没有选择的余地，个性化培养无从谈起，这也是长期以来教育备受指责的根本症结所在。
《决定》给了我们很大的信心。只有政府、学校、社会各归其位、依法尽责，决策、执行、监督相对分离，这种“三角形”的体制才能形成相对独立、彼此尊重的关系，才能保障教育事业的健康发展。
杨银付：深化教育领域综合改革，可以从不同层面来理解，其中最具全局视野的，就是管办评分离的改革，因为它涉及教育的方方面面。它要求转变全能型政府的职能模式，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的现代公共服务政府教育管理体制，构建“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的教育发展新格局。这一改革必将解放和发展教育生产力，解放和增强教育活力。
问：有人说，教育管理体制改革是教改中最难啃也必须啃的硬骨头，怎样理解？为什么1985年就提出放权，但感觉真正的放权很少，教育管理体制改革难在哪里？
曾天山：教育管理体制改革是教育改革的核心，也是教育改革的难点，为什么这么说？我理解，一是因为中国之大，人口之多，教育之复杂，非强有力的政府难以维持运转和持续发展；二是因为我国学校大多数是政府公办的，民办学校历史短暂，公民办学校内部治理结构还不完善；三是因为社会组织发育不成熟，独立的中介组织起步晚，公信力不足；四是因为改革者在切割自身利益方面，难以下决心、出狠手，多放事权，少放人事财物权，多放虚权，少放实权。这种状况导致了政府管理“不放权不行，放权也不行”的尴尬局面，长期在放权和收权之间纠结，而事权不匹配，权责不统一，学校和社会也不愿接，给人的感觉是教育发展多改革少，简政放权喊得多做得少。因此，改革面临的最大困难不是改别人，而是改革自己，卸下利益的包袱才能轻装前进。
李希贵：所谓改革进入深水区、攻坚期，说白一点，其实就是改革到了需要革掉一些部门的“利益之命”的时候，他们手里把握这些权力已经成为习惯，甚至，没有了这些权力，有些部门就没有了存在的必要，有些岗位也没有存在的合理性。因此，我们必须充分估计改革之艰难，可以说，没有政府的强力推动，改革不会自动发生。
但是，我想特别强调的是，现在的情况已经与1990年以前完全不同了。那个时候的放权，是指教育行政部门放权给学校，而现在，在许多本来学校应该拥有的权力上，不仅学校没有了决定权，连教育行政部门也没有多少发言权，大都被人事、财政、发改等部门收去了，所以，在许多方面，教育部门已经无权可放，必须从政府层面认真排查梳理，把真正应该还给学校的权力交出来。
教育体制的弊端大家都很清楚，国外教育发达国家有比较成熟的体制可借鉴，国内也有成功的实践。2004年，我在潍坊市教育局任局长，潍坊市无论是老师还是校长，长期被行政级别带来的弊端所困，在潍坊市委、市政府的大力支持下，潍坊一次性取消了全市所有中小学校的行政级别，建立了校长职级制管理新机制，涉及930多名有级别的校长、副校长，他们的档案全部从组织人事部门转移到教育部门管理。教育改革的关键是党委主要领导的境界、胆识。虽然说“改革触动利益往往比触及灵魂还难”，但是经过实践检验，潍坊的校长尝到了改革的甜头。潍坊的中小学校长不用再去参加不相干的会议、活动，可以静下心来一心一意研究办学，依靠出色的办学业绩赢得比以往更多的尊重。改革难不难，关键看谁来推动。
再比如，给学校下放权力，不能靠文件、靠会议，也不能仅靠觉悟，关键是要有落实的措施。如果机制不改，即使换了人，往往也只能管一时。改到深处是制度，要把改革落到实处，还是要从制度的变革起步。
新型关系需要怎样明确权责
政府转变职能首先要转变“管”学校的思维，树立起以学校发展需求为导向的工作机制。学校自主办学，就是学校独立承担起立德树人的职责，最终实现依法自主管理教师、自主实施课程，按照章程办学。社会在参与学校办学中实现对学校的监督。
问：教育部部长袁贵仁提出，深化教育领域综合改革，大的方向是构建政府、学校和社会之间的新型关系，这个新型关系应该是怎样的？具体权责应该如何明晰？
曾天山：构建政府、学校和社会之间的新型关系，我感觉不能再是“新瓶装旧酒”，而是扎扎实实改革、实实在在推进。教育领域管办评分离的内涵，就是政府管教育、学校办教育、社会评教育。
政府必须依法行政，转变职能、改进管理方式，加强宏观管理，变微观管理为宏观管理、直接管理为间接管理。坚决实行简政放权，落实学校的办学自主权，如招生、人事、财务、教学、学术、对外合作等权限。同时，注意发挥社会组织在教育评估监测中的作用，进一步调动行业协会、专业学会、基金会等社会组织参与教育公共治理的积极性，鼓励专门机构和社会中介机构评估监测教育成效，适时将委托社会组织开展教育评估监测纳入政府购买服务程序之中，作为完善评估监测制度体系的重要运作方式。
杨银付：政府在管理教育中，要改变直接管理学校的单一方式，综合运用立法、拨款、规划、标准、规则、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。学校是办学的主体，应依法保障学校的办学自主权，同时由学校承担起相应的责任。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，是对“如何办教育”的核心要求。在评教育方面，就是要推进专业评价，鼓励专门机构和社会中介机构进行评估，形成由政府、学校、家长及社会各方面参与的多元教育质量评价体系。
在管理—办学—评价的综合改革中，管理的改革和创新是上游，是基础性的，是首先需要改革的方面，它之所以重要，是因为管理上的放权，将为办学和评价上的创新提供空间，牵一发而动全身。办学的改革和创新是核心，从办人民满意教育而言，教育行政部门并不直接提供教育，教育行政部门提供的是教育政策，学校才直接提供教育，办学的质量直接决定着教育的质量，办学创新的重要性不言而喻。学校是教育的细胞，教育改革只有最终落实到学校层面，体现到教师和学生身上，才真正见到了实效。评价的改革和创新也十分重要，评价往往是指挥棒，下游的评价可以反过来带动上游的管理和中游的办学。例如，教育部今年出台了《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》，从品德发展水平、学业发展水平、身心发展水平、兴趣特长养成、学业负担状况5个方面设立20项指标，这可以看作是教育部在管教育，设立了评价指标和评价规则，具体的评价可交给专业机构按照规则去评，而这一评价将反过来直接引导学校更好办学，改变片面应试倾向，全面实施素质教育。
李希贵：这些年，我在不同场合多次呼吁要加快制定《学校法》进程，用法律形式确定政府、学校、社会的关系。这个新型关系，我认为应该这样表述：政府宏观管理、学校自主办学、社会参与监督。政府转变职能首先要转变“管”学校的思维，树立起以学校发展需求为导向的工作机制。道理很简单，如果没有学校，教育局也就没有存在的必要，教育局的职责是全心全意为学校发展服务。学校自主办学，就是学校独立承担起立德树人的职责，最终实现依法自主管理教师、自主实施课程，按照章程办学。社会承担起过去政府管理的职能，在参与学校办学中实现对学校的监督。这三者不再是单纯的“管”和“被管”的关系，应该各司其职。否则，教育就会畸形发展。
落实《决定》提出的措施，将给我国教育带来深刻的变革，使教育真正回归到教学规律和人的成长规律。政府依法提供必要的保障条件，不再套用行政思维对待学校、管理校长，真正把办学的权力还给学校，让学校依法承担起应该担负的责任，这些改革必将释放出学校的巨大的活力。迈出这关键的一步，中国教育将焕然一新。

5. 谈谈如何创新政府管理和服务方式,完善宏观经济治理体制

创新政府管理和服务方式、完善宏观经济治理体制，需要完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，创新和完善宏观调控，进一步提高宏观经济治理能力。

（一）构建有效协调的宏观调控新机制。加快建立与高质量发展要求相适应、体现新发展理念的宏观调控目标体系、政策体系、决策协调体系、监督考评体系和保障体系。健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策、货币政策和就业优先政策为主要手段，投资、消费、产业、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度。科学稳健把握宏观政策逆周期调节力度，更好发挥财政政策对经济结构优化升级的支持作用，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。实施就业优先政策，发挥民生政策兜底功能。完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用。深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用。加强国家经济安全保障制度建设，构建国家粮食安全和战略资源能源储备体系。优化经济治理基础数据库。强化经济监测预测预警能力，充分利用大数据、人工智能等新技术，建立重大风险识别和预警机制，加强社会预期管理。

（二）加快建立现代财税制度。优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效率。依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的政府举债融资机制，强化监督问责。清理规范地方融资平台公司，剥离政府融资职能。深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重。研究将部分品目消费税征收环节后移。建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度。稳妥推进房地产税立法。健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权。

（三）强化货币政策、宏观审慎政策和金融监管协调。建设现代中央银行制度，健全中央银行货币政策决策机制，完善基础货币投放机制，推动货币政策从数量型调控为主向价格型调控为主转型。建立现代金融监管体系，全面加强宏观审慎管理，强化综合监管，突出功能监管和行为监管，制定交叉性金融产品监管规则。加强薄弱环节金融监管制度建设，消除监管空白，守住不发生系统性金融风险底线。依法依规界定中央和地方金融监管权责分工，强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任。建立健全金融消费者保护基本制度。有序实现人民币资本项目可兑换，稳步推进人民币国际化。

（四）全面完善科技创新制度和组织体系。加强国家创新体系建设，编制新一轮国家中长期科技发展规划，强化国家战略科技力量，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制，使国家科研资源进一步聚焦重点领域、重点项目、重点单位。健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制，在重要领域适度超前布局建设国家重大科技基础设施，研究建立重大科技基础设施建设运营多元投入机制，支持民营企业参与关键领域核心技术创新攻关。建立健全应对重大公共事件科研储备和支持体系。改革完善中央财政科技计划形成机制和组织实施机制，更多支持企业承担科研任务，激励企业加大研发投入，提高科技创新绩效。建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，支持大中小企业和各类主体融通创新，创新促进科技成果转化机制，完善技术成果转化公开交易与监管体系，推动科技成果转化和产业化。完善科技人才发现、培养、激励机制，健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系，改进科技评价体系，试点赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权。

（五）完善产业政策和区域政策体系。推动产业政策向普惠化和功能性转型，强化对技术创新和结构升级的支持，加强产业政策和竞争政策协同。健全推动发展先进制造业、振兴实体经济的体制机制。建立市场化法治化化解过剩产能长效机制，健全有利于促进市场化兼并重组、转型升级的体制和政策。构建区域协调发展新机制，完善京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域战略推进实施机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。健全城乡融合发展体制机制。

（六）以一流营商环境建设为牵引持续优化政府服务。深入推进“放管服”改革，深化行政审批制度改革，进一步精简行政许可事项，对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革，大力推进“照后减证”。全面开展工程建设项目审批制度改革。深化投资审批制度改革，简化、整合投资项目报建手续，推进投资项目承诺制改革，依托全国投资项目在线审批监管平台加强事中事后监管。创新行政管理和服务方式，深入开展“互联网+政务服务”，加快推进全国一体化政务服务平台建设。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。落实《优化营商环境条例》，完善营商环境评价体系，适时在全国范围开展营商环境评价，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境。

（七）构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。完善诚信建设长效机制，推进信用信息共享，建立政府部门信用信息向市场主体有序开放机制。健全覆盖全社会的征信体系，培育具有全球话语权的征信机构和信用评级机构。实施“信易+”工程。完善失信主体信用修复机制。建立政务诚信监测治理体系，建立健全政府失信责任追究制度。严格市场监管、质量监管、安全监管，加强违法惩戒。加强市场监管改革创新，健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。以食品安全、药品安全、疫苗安全为重点，健全统一权威的全过程食品药品安全监管体系。完善网络市场规制体系，促进网络市场健康发展。健全对新业态的包容审慎监管制度。

资料来源：中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见 网页链接

6. 当代大学生该如何理解我国的国家制度和治理体系的改革创新

首先。我国的制度是社会主义制度处于初级阶段。民主集中制、多党制的社会主义国家，其次。分配制度是。公有制的为主的混合所有制。

7. 创新社会治理体制包括哪几个方面内容

创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。
（1）改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。
（2）激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。
（3）创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。
改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。
改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。
（4）健全公共安全体系。完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。

8. 我国公共政策体制应该怎样改革和创新

第一，进一步解放思想，努力冲破不合时宜的旧观念的束缚。解放思想，是一个民族保持其理论思维的先进性和激发其精神活力的生生不息的源泉，只有解放思想，才可能冲破传统和教条的束缚，提出新的观点和见解。治理体制的改革属于政治改革的范畴，比起其他改革更具有政治敏感性，更容易使人们畏首畏尾，解放思想尤其重要。“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境”。
三中全会《决定》所说的“永无止境”不仅指时间的维度，也包括空间的维度。从时间上说，解放思想和改革开放是一个无限的过程；从空间上说，解放思想和改革开放涉及各个领域，包括政治领域，特别是治理领域。判断一种新的思想、观念、制度和政策，首先应当看它是否有利于国家的富强民主、人民的自由幸福、社会的公平正义，看它是否有利于建设一个富强、民主、文明、和谐的现代化强国。只要有利于“促进公平正义、增进人民福祉”的新观念和新实践，都值得重视和探索。反之，凡是束缚社会政治进步的体制机制都应当破除。
第二，加强顶层设计，从战略上谋划国家治理体系的现代化。正如《决定》指出的，我们既要摸着石头过河，在实践中探索；又要加强顶层设计，加强宏观指导。国家的治理体系是一个制度系统，包括政治、经济、社会、文化、生态等各个领域，必须从总体上考虑和规划各个领域的改革方案，从中央宏观层面加强对治理体制改革的领导和指导。碎片化、短期行为、政出多门以及部门主义和地方主义，是我国现行治理体制和公共政策的致命弱点，它们严重削弱了国家的治理能力。
鉴于这样一种现实情况，顶层的制度设计和宏观指导，对国家治理体系现代化建设尤其重要。应当加强对国家治理体系现代化的战略研究，按照《决定》的总体目标，分阶段制定国家治理体制改革的路线图和任务表。一方面，要站在国家和民族根本利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，挣脱既得利益的束缚。另一方面，既不能头痛医头脚痛医脚，也不能草率从事，应当广泛讨论，从长计议，避免短期行为。
第三，总结地方治理改革创新经验，及时将优秀的地方治理创新做法上升为国家制度。改革开放35年来，我们在政府治理和社会治理方面做了大量可贵的探索，积累了许多宝贵的经验。然而，许多好的治理改革因为没有上升为国家制度而被中止，或者仅在小范围内实施。应当系统地总结各级政府的治理改革经验，及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度，从制度上解决政府治理和社会治理改革创新的动力问题。
从根本上说，国家治理体制改革创新的动力源自经济发展、政治进步、人民需要和全球化冲击，但其直接动力则是压力、激励和制度，其中制度是长久性的动力所在。政府治理和社会治理的改革创新，无论其效果多好，多么受到群众的拥护，如果最终不用制度的形式得以固定和推广，那么，这种创新最后都难以为继，难免“人走政息”，成为短期行为。
第四，结合我国的具体国情，学习借鉴国外政府治理和社会治理的好经验。政府治理和社会治理的改革创新，是一种世界性的趋势，各国在这方面既有许多成功的经验，也有不少深刻的教训，我们应当借鉴、汲取。从来主张要学习人类文明的一切优秀成果，当然包括政治文明的优秀成果。改革开放以来，在建立现代国家治理体系方面的许多进步和成就，其实也得益于向外国的先进经验学习。
例如，政策制定过程中的“听证制度”、公共服务中的“一站式服务”、责任政府建设的“政府问责”制度、司法实践中的“律师制度”、政务公开中的“新闻发言人”制度、社会治理中的“参与式治理”等，都是直接或间接地从西方发达国家引入的。应当具有当年邓小平同志引入市场经济那样的胸怀和胆识，站在国家富强、人民幸福和民族复兴的高度，以解放和发展社会生产力、解放和发展社会活力为目标，认清世界发展潮流，立足中国国情，大胆借用人类政治文明的一切优秀成果。
第五，坚决破除阻碍社会进步的体制机制，建立和完善与中国特色社会主义现代化要求相适应的现代国家治理体制。国家治理体系的现代化，最重要的还是体制机制的现代化和人的现代化。影响国家的治理水平和效益有两个基本因素，即治理者的素质和治理的制度，这两者都不可或缺。但比较而言，制度更具有根本性，因为制度可以改造人的素质，可以制约治理者的滥权和失职。
因此，国家治理体系现代化的关键在于制度的改革和创新，即制度的破与立。一方面，要像三中全会《决定》所说的那样，“以促进公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，“坚决破除各方面体制机制弊端”。现存的不少治理体制机制不尽合理，有些违背了政治学的公理，有些则严重损害了国家和公民的利益。例如，至今仍有一些机构只有权力而几乎不承担责任，政出多门、职责不清、职能错位等现象大量存在。
另一方面，要根据社会发展和人民群众的新要求，健全和完善政府治理和社会治理制度。例如，人民代表大会和政治协商制度，是我国根本的和基本的政治制度。然而，这两者都远远没有发挥其应有的作用，主要原因在于许多重要的制度机制或者仍然缺失，或者极不完善。宪法规定的许多公民权益，并没有得到很好的落实，重要的原因也在于相关执行制度的缺失。
第六，破除官本位观念，消除官本主义流毒。就目前我国的实际情况而言，官本位观念和官本位现象是影响治理者素质的重要因素。官本主义是长期支配我国传统社会的政治文化和政治体制，其实质是官员的权力本位，它与建立在公民权利本位之上的现代政治文明和现代国家治理是格格不入的，与社会主义政治文明是背道而驰的。改革开放35年后，我国的民主法治取得了重大进步，民主、自由、平等、公正等社会主义核心价值观日益深入人心。但不可否认，“有权就有一切”的官本主义流毒在现实中还大量存在，在一些领域和地方，官本位现象甚至有愈演愈烈的趋势。
十八届三中全会《决定》正式把“破除官本位观念”列为改革的重要任务，可谓切中要害。一方面，要对广大公民特别是各级党政官员进行民主、自由、平等、公正、法治、和谐等社会主义核心价值观的教育，破除权力崇拜，牢固树立公民权利至上的观念；另一方面，要依靠制度来遏制官本位现象，维护公民的合法权益。在将官员的权力关进制度笼子的同时，用制度来构筑保障公民权利的长城。

9. 当代的大学生该如何理解我国国家制度和治理体系的改革创新

任何事情都得跟得上时代跟不上时代都会被淘汰，国家的改革创新回是顺应时代的产物，是不答断考察和理性决策的一种做法，所以当代大学生要理解国家的改革创新，国家走在我们前面，国家顺应时代，我们也不能被淘汰，也要顺应时代，做一个理解国家，报效国家的人才。

10. 如何全面深化改革视野下的社区治理方式创新

社区是社会的根基，社区治理是国家治理体系的基础，推动实现社区治理体系和治理能力现代化，对于实现全面深化改革目标具有重大战略意义。党的十八大明确将社会管理与民生并列为社会建设的重要内容，提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，明确提出“创新社会治理体制”，“改进社会治理方式”、推进“城乡社区治理”等改革任务，形成了从国家治理、社会治理到社区治理一体贯通、一脉相承的治理体系，为推进社区治理创新指明了方向。在此背景下，江苏积极适应新形势、新任务的需求，按照创新社会治理体制的框架指引，加快转变治理方式，推动社区建设和发展从“政府本位”向“社会本位”转变，从由政府单一主体向政府、社区居民和社会组织多元主体转变，从政府管理、控制社会向政府调控、引导、服务和整合社会转变，逐步构建起政府、社区居民、社会组织多元参与的社区治理模式。
优化政府治理结构，增强政府服务能力。积极推动基层行政管理体制改革，进一步规范乡镇（街道）职能，明晰基层政府与自治组织的权责，回收政府行政性事务，为社区“松绑”。南京玄武、秦淮等地推行“街道中心制”和社区公共服务“整体外包”改革，推动大中城市城区街道去“经济化”，强化其社会管理和公共服务职能，深化社区去“行政化”改革，聚焦自治和服务。无锡、镇江等地通过社区“扁平化”、“网格化”服务管理，最大限度整合社区内外的人力、物力、财力和政策资源，推动公共资源向社区下沉，强化服务管理责任，切实增强社区综合服务功能。
推行“政社互动”模式，改进社区治理方式。太仓市自2008年起，率先开展政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动（简称“政社互动”）的创新探索，实现了基层政府转职能、基层自治组织增活力、居民群众广受益多方共赢的效果，被专家誉为继审批制度改革后行政体制改革“第二次革命”，得到中央领导和民政部等有关部委的充分肯定。自去年下半年，我省全面部署和推广“政社互动”，通过编制《村（居）民委员会依法履行职责事项》和《村（居）民委员会协助政府工作事项》“两份清单”，明晰责任主体和权责边界，变“上下级关系”为“平等对话关系”；乡镇（街道）与村（居）民委员会协商签订“协议书”，实行“契约化”管理，变“行政命令”为“依法协助”；改进考核方式，变“单向考核”为“双向评估”。截至今年4月底，全省已有337个乡镇推行了“政社互动”，占总数的26.6%。
建立“三社联动”机制，创新服务管理模式。以社区为平台，社会组织为载体，社会工作专业人才为支撑，建立社区、社会组织、社会工作专业人才“三社联动”机制。南京玄武区、建邺区、鼓楼区等通过“三社联动”机制建设，增强社会组织承接功能，促进专职社工活力释放，形成公益创投、购买专业服务的典型经验。无锡崇安区通过“夯实平台、提升品质、强化参与、放大效应”，构建“四联治理”工作体系。南通崇川区将公益创投理念应用于社区服务领域，积极探索政府购买、社会资助等资金来源渠道，赋予“三社联动”新的内涵。
推动社区减负增效，完善社区服务体系。通过推动社区减负增效，完善社区服务体系，不断加强社区治理主体之间的平等合作与协商，为社区治理与和谐善治奠定基础，让基层政府回归公共服务本份、自治组织回归自治管理本位、居民群众回归自我服务本元。省级出台政策性文件，规范社区考核评比，从行政层面为社区减负、“松绑”。省财政从2011年起每年预算1亿元社区建设专项资金，采取“以奖代补”引导方式，推动和实施城乡社区“两大平台”建设，为促进社区“减负增效”创设载体。南京市出台社区减负七项规定，取消25项工作任务，48类评比，42个机构，72项台账，整合20条社区网络，增加自治服务、便民服务，改进考核方式，较好解决了社区负担重的问题，为全省乃至全国提供了鲜活经验。
发展基层协商民主，推进社区民主自治。强化以党的领导为核心，开展形式多样的基层民主协商，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，最大限度激发自治活力，推动实现从“为民做主”到“让民做主”，由“社区管治”到“社区善治”的转变。太仓、邳州、连云港、泰州、江阴等地积极探索，形成了“政社互动”、村级“四权”建设、“三会村治”、“直评村官”、“以民主促民生”等基层协商民主的有效形式，促进了基层和谐稳定。
近年来，我省各地以改革创新为着力点，积极培育社区治理主体、创新社区治理方式、明晰社区治理目标、丰富社区治理内容，不断提高社区治理成效，推动社区治理不断向深度和广度发展。但是，对照省委、省政府《关于加强新形势下城乡社区建设的意见》（以下简称《意见》）的要求，我省社区治理的发展还不平衡，比如在社区经费保障问题上，《意见》明确要求，将社区建设“五项资金”纳入同级财政预算，但不少地方还没有完全落实。社区人员待遇较低、工作经费较少，一定程度上影响了社区工作人员工作的积极性和社区建设工作的深入推进。在社区服务设施建设上，《意见》明确了县（市、区）、街道（乡镇）、社区三级社区服务中心的建设标准和提供方式，但目前一些地方仍有一定数量的城乡社区“硬件”不达标，甚至还有少数空白点。在社区准入上，《意见》要求大力压缩针对社区的各种会议、台账、材料、报表，规范面向社区的各类检查评比和创建达标活动，但落实效果不是很好，社区负担依然很重。
面对新形势、新任务，我省社区治理必须迈出新的步伐。一是深入开展社区创建，不断提高村（居）务公开民主管理水平。以“创建考核”为抓手积极推进社区治理创新，深入开展全国和谐社区建设示范单位和省级和谐社区建设示范单位创建活动。二是全面推行“政社互动”，积极创新基层社会治理方式。按照省委、省政府推行“政社互动”的总体部署和安排，全面推进“政社互动”工作。厘清行政事务和社区自治事务，明晰“行政权力”与“自治权利”界限，促进政府行政管理与基层群众自治管理有效衔接和良性互动，推动形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。力争到今年底，苏南50%、苏中30%、苏北20%的县（市、区）实行“政社互动”模式，至2017年全省实现全覆盖。三是加快实现社区减负增能，大力提升社区服务管理效能。按照“能删则删、能调则调、能并则并、能压则压”的原则，大力压缩影响社区工作、增加社区负担的各种会议、台账、材料、报表，进一步规范面向社区的各类检查评比和创建达标活动，严格社区工作准入，让社区工作者腾出更多的时间和精力来服务居民、搞好自治，切实提高基层社会管理服务效能。积极推广南京市社区减负经验和模式，省级层面出台社区减负相关文件。同时，加快社区信息化平台建设，运用现代化手段，真正提升社区服务功能，减轻社区负担。四是深化拓展“四个民主”，稳步推进基层民主法治建设。提升村（居）委会成员能力素质，完善基层协商民主机制。建立健全“三社联动”机制，努力提升基层社区的专业化服务水平。按照“政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作”的原则，建立健全“三社联动”机制，大力培育发展贴近城乡社区居民需求的公益慈善、文体娱乐和社区服务类社会组织，引导社会组织有效承接政府及相关部门面向社区的公共服务事项。今年，省民政厅将制定出台促进“三社联动”机制建设的扶持政策，加强社会工作专业人才队伍建设的实施意见，通过政府购买服务、税收减免、政策支持等有效途径，为推动社区、社会组织和社会工作专业人才持续健康发展，创造良好的政策条件和制度环境。