行政法假共同行为
㈠ 结合行政法两大基本原则,分析行政瑕疵有哪些表现
行政瑕疵表现有：
1．行政违法
2．行政失职
3．行政越权
4．行政滥用职权
5．事实依据错误
6．适法错误
7．程序违法
8．行政侵权
9．行政不当
一、行政违法形态界定
行政违法形态，即行政违法的具体表现形式。它是行政违法行为分类的具体化，如同民法上侵权行为形态一样，主要具有法定性、客观性和交叉性的特征。（注：参见王利明主编《民法·侵权行为法》，中国人民大学出版社1993年版，第238—240页。）由于行政违法形态的复杂性，立法和理论上对其往往有着不同的归类，各国也有不同的认识。例如，美国法律规定的行政违法形态主要有：（1 ）非法拒绝履行的或不当延误的机关行为；（2）独断专横、反复无常、 滥用自由裁量权或其他不合法的行为；（3）同宪法规定的权利、权力、 特权与豁免权相抵触；（4）超越法律规定的管辖范围、权力和限度， 缺少法律规定的权利；（5）没有遵守法律规定的程序；（6）没有可定案证据作依据；（7）没有事实根据。（注：参见《美国联邦行政程序法》第706条，见行政立法研究组编译《外国国家赔偿，行政程序，行政诉讼法规汇编》，中国政法大学出版社1994年版，第121—122页。）而在英国，法院判例产生的行政违法（越权行为）形态主要有：（1）违反自然公正原则；（2）程序上的越权；（3）实质上的越权包括超越管辖权的范围、不履行法定的义务、权力滥用以及记录中所表现的法律错误。（注：王名扬著《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第151—172页。）在日本，将各种违法性或不当性的行政行为称为行政行为的瑕疵，又将行政行为的瑕疵分为可撤销的行政行为与无效的行政行为。（注：（日）室井力主编《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第99—100页。）在德国，对有瑕疵的行政行为规定为：无效的行政行为、错误的行政行为、违法的行政行为。（注：参见《联邦德国行政程序法》，第42、44、45、46、47、48条，见《外国国家赔偿。行政程序。行政诉讼法规汇编》，中国政法大学出版社1994年版，第238—241页。）在我国，理论上对行政违法的表现形式的概括也是不相同的，如有人将行政违法分为实体上的行政违法（其主要表现形式有行政失职、行政越权、滥用职权）和程序上的行政违法（其主要表现形式有手续瑕疵、形式瑕疵），还有人则提出行政违法的表现形式主要有越权、滥用权力和侵权行为。（注：见张尚＠①主编《走出低谷的中国行政法学-中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社1991年版，第308—309页。）另外，在理论上还有行政瑕疵的提法。（注：朱进、陆春阳：《试论行政瑕疵的后果及其承受》，《安徽律师》1993年第3期，第33页。 ）我国立法上有关于违法的具体行政行为的规定，《行政诉讼法》第54条和《行政复议条例》第42条对违法的具体行政行为作了明确的列举，但它们的规定是略有差异的：《行政诉讼法》规定的违法形态包括主要证据不足、适用法律（法规）错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、不履行法定职责等六种，而《行政复议条例》规定的行政违法或不当形态包括程序不足、违反法定程序、不履行法定职责（法律、法规和规章规定的职责）、主要事实不清、适用法律（包括法律、法规、规章和其他规范性文件）错误、超越职权、滥用职权、具体行政行为明显不当等。目前，人们大多以《行政诉讼法》的规定为准据来探讨行政违法的形态即表现形式。我们认为，对行政违法（或不当）形态的探讨，以这些规定为参照系还是可取的，但是又不宜完全局限于这些规定范围，因为这些规定本身尚存在一些欠缺：如这些规定只是关于具体行政行为违法的概括而不包括行政规范性文件创制行为以及行政合同行为的违法，区分行政违法的标准不一致（如违反法定程序的行为，是相对于违反实体规范的行为而言的，但《行政诉讼法》以及《行政复议条例》并未规定实体违法的表现形式）。有鉴于此，我们结合现行《行政诉讼法》及相关法律、法规的规定，并借鉴我国台湾学者洪家殷先生关于违法行政处分的具体形态划分，（注：洪家殷：《论违法行政处分-以其概念、原因与法律效果为中心》，《东吴法律学报》第八卷第二期，1995年3 月版。在台湾，行政处分概念类似于大陆的具体行政行为概念。所谓行政处分是指行政机关就公法上具体事件所为的决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果的单方行政行为（台湾行政程序法第86条），这一界定与最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》对具体行政行为的司法解释相当接近。大陆地区关于具体行政行为的司法解释是“指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”）将行政违法区分为行政错误、行政越权、滥用职权、程序违法、内容违法等几种形态（或具体表现形式），当然每一形态中还可包括若干具体情形。
二、行政错误
关于行政错误，我们在此作一种扩大化的理解，即指行政行为在内容或形式上所表现出的错误。凡行政行为在事实认定上的错误、法律适用上的错误、文书记录上的错误（意思表示方面的错误）、意思形成方面的错误，皆属行政错误。行政错误又可分为下列具体情形：
（一）事实错误
行政行为的作出必须基于必要和适当的客观事实，即在作出行政行为前应明确地认定相关的事实。事实的存在及其正确认定，是行政行为能够成立的基本事实要件，是行政行为正确性和合法性的前提和基础。如果事实不清，或者认定事实错误，或者根本就不存在作出某种行政行为的事实，或者没有足够的证据证明事实，或者事实未经充分调查而确定，都应属于行政行为在事实方面的错误，从而影响到行政行为的合法性。对于事实不清、证据不足的行政行为，有关法律、法规明确规定其为违法行为并否认其法律效力（《行政复议条例》和《行政诉讼法》都有明文规定）；而且《行政处罚法》第30条更明确规定：“公民、法人或者其他组织违反行政行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”当然事实是否清楚，是通过证据来证明的。如果没有充分、确凿的证据证明相关事实的客观存在以及准确性，即可认定行政行为不符合事实上的要求而构成行政违法。因此，《行政诉讼法》明确规定，对被诉的具体行政行为，被告应承担举证责任。在审判实践中，对于被告不提供或者不能提供证据，或者虽提供证据却缺乏主要证据，或者提供通过非法手段获取的证据的，都可归属于事实不符的情形。
事实错误的具体情形包括：第一，实际上不存在的事实或只是一种假想的事实；第二，未经调查取证或者未获取充足证据的；第三，事实认定错误的。认定事实的常见错误有对象认定错误、事实性质认定错误、事实真伪判断错误、事实的情节（如确定公民违法事实的程度）认定错误等。（注：参见姜明安主编《行政诉讼与行政执法的法律适用》一书中关于行政处罚的事实认定错误部分，人民法院出版社1995 年版， 第347—350页。）
（二）法律适用错误
《行政诉讼法》第54条第（二）项规定，具体行政行为适用法律、法规错误的，人民法院可以判决撤销或者部分撤销并可判决被告重作具体行政行为。法律适用错误这种违法形式，只能适用于具体行政行为以及行政合同行为的违法。关于法律适用错误，理论和实践部门的专家学者多有不同的界定，有人认为“适用法律、法规错误是指行政主体作出行政行为时，适用了不应该适用的法律、法规规范，或者没有适用应当适用的法律、法规规范。”（注：黄杰主编《行政诉讼法释论》，中国人民公安大学出版社1989年版，第118页。 ）另有人认为“实施具体行政行为违反了程序法规定，或者依据了不相适应的法律法规或条款，或者适用的法律法规或条款不是调整相应具体行政行为的法律法规或条款。”（注：罗豪才主编《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第352页。）还有人认为“行政主体在作出具体行政行为时， 没有按法律、法规、规章的要求办事，错误地援引了法律、法规、规章。”（注：姜明安主编《行政诉讼与行政执法的法律适用》，人民法院出版社1995年版，第351页。）我们认为， 既然法律适用（行政管理活动中的法律适用而不包括法院的法律适用活动）是指行政主体将法律规定具体运用于各种特定的事件或者对象的活动，那么法律适用错误就应是指在法律适用活动中的依据法律错误（包括不同的法律法规以及不同的条款）、理解法律错误、法律适用与具体的相应事实不相一致以及规避应适用的法律规范。至于所适用的法律范围，人们大多认为（甚至《行政复议条例》也规定）不仅包括法律和法规，还包括规章以及具有普遍约束力的决定和命令（即其他规范性文件）。我们认为，在形式上仍应限定在《行政诉讼法》所规定的法律、法规两种形式上，不宜扩大。因为规章在行政诉讼中只能作为“参照”（并不能直接援引），对其他规范性文件人民法院则可以完全无视其规定，而且其他行政规范性文件本身必须符合法律或者法规，具体行政行为不可能完全离开法律、法规的规定而只适用行政规范性文件。对行政规范性文件的适用是否正确，判断的依据也必须是法律、法规的规定。因此，行政机关在法律适用上应与人民法院在行政诉讼中的法律适用相一致。否则，判断行政行为是否合法或合理公正就会有多个不同的标准，这样必然引起行政违法认定的混乱。
关于法律适用错误的具体情形，人们也往往有不同的归类，理论界众说纷纭。如有人将其概括为三个方面：一是适用法律法规性质错误；二是适用法律法规条款错误；三是适用法律法规对象错误。（注：罗豪才主编《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第354—363页。）另有人认为它主要表现为下列情形：（1 ）适用规范性文件错误；（2）适用规范性文件的条文错误；（3）适用规范性文件的款、项、目错误；（4）适用法律概念错误或错误解释了法律概念。 （注：朱新力著《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995年版，第253页。 ）对此，根据实践中的各种具体情形并借鉴有关学者的看法，（注：关于法律适用错误有人概括为十种形式，参见姜明安主编《行政诉讼与行政执法的法律适用》，第351—352页。）我们将法律适用错误归结为如下几种具体情形：
其一，应适用甲法却适用了乙法，如应适用《商标法》却适用了《药品管理法》；
其二，应适用效力层级高的法律规范却适用了效力层级低的法律规范；
其三，应适用此条款却适用了彼条款；
其四，应同时适用几部法律或法规的规定、或者应同时适用几项法律条款，却只适用了其中一部法律或法规规定或者某一项条款；或者应适用一项条款，却适用了几项不应适用的条款；
其五，适用了尚未生效的法律规范；
其六，适用了无权适用的法律规范；
其七，适用了已经被废止、撤销的法律、法规及其条文；
其八，应适用特别法却适用了一般法；
其九，规避应适用的法律条文；
其十，错误解释或理解法律规定；
其十一，法律的依据与事实不相符合，如对不具备法定条件的行为人准许其从事一定的活动。
（三）文书记录方面的错误
文书记录方面的错误，往往是指一种明显的错误，它是指行政主体主观上所欲表达的意思与文书记录实际表达的内容相冲突而且容易被明显地辩识，例如误写、误算、电脑错误等。因此，这类错误是意思表达方面的错误。对于这类错误行为，一般不将其作为行政违法看待，但它存在瑕疵，行政主体必须及时予以更正。如《联邦德国行政程序法》第42条规定：“行政机关可随时对行政行为中的书写错误，计算错误以及类似的明显错误进行更正。错误涉及当事人的合法权益的，得更正之；行政机关有权要求递呈需更正之文书。”（注：行政立法研究组编译《外国国家赔偿。行政程序。 行政诉讼法规汇编》， 中国政法大学出版社1994年版，第238页。）
（四）意思形成错误
意思形成错误，是指行政主体及其人员在主观意思（及其能力）方面不符合法律的规定或者存在欠缺而影响其真实意思从而致使行政行为违法。我国台湾学者洪家殷先生认为，有关意思形成的瑕疵方面主要有两种情形：一是合议制机关之组织及构成因未合乎法律上的规定，而影响其意思之决定并致使所作成之行政处分违法；二是作出行政处分的公务员在意思形成上有瑕疵。（注：洪家殷：《论违法行政处分-以其概念、原因与法律效果为中心》， 《东吴法律学报》第八卷第二期，1995年3月，第84页。）借鉴此种分法， 我们将意思形成错误分为两类：一类是行政机关（及其他行政组织）的意思构成错误；二类是行政公务人员的意思形成错误。
其一，行政机关的意思构成错误
行政机关的意思形成不符合法定的要求，如应回避的人仍参与作出行政决定、应由合议而决定的行为却只由首长一人决定。例如，《行政处罚法》第38条关于作出行政处罚决定的规定：对于一般行政处罚决定的作出，具体由行政机关负责人决定；但“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”如果对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，非经行政机关负责人集体讨论决定的，则属于意思不符合法定条件而违法，这种处罚决定应无效或者撤销。
其二，行政公务人员意思形成错误
行政公务人员意思形成错误，即指公务人员作出行政行为时欠缺正常的意思能力，或者因受到诈欺、胁迫或收受贿赂而影响行政行为的作出，或者行政行为的作出是基于错误的意思（如重大疏忽）判断。从各国的立法及判例实践来看，对于这类因公务人员意思形成错误而作出的行政行为，并非都确定为行政违法行为而是区分各种具体情况予以区别对待。有的意思形成错误被认为是违法，有的意思形成错误则并不影响行政行为的合法性。公务人员意思形成错误主要有下列几种具体情形：
（1）行政行为基于错误的意思而作出。 对于此种情形是否违法不能一概而论，如在德国，一般只要客观上与现行法相一致即不影响行政行为的合法性。“在授益行政处分中，若其结果未违反强制规定，亦非为受益人或第三人所误导，则该错误基于信赖利益之保护，应不构成瑕疵之要件；惟在负担行政处分，因其同有损于公益及私益，所以应为得撤销。日本之通说主张，民法上有关错误之规定不能适用于行政处分，行政处分不得以其本身有错误为由，而视为无效或得撤销，只有于其内容系不可能或违法时，始以其内容为不可能或违法为理由，决定应为无效或得撤销，但原则上，仍依其所表示者发生效力。”（注：洪家殷：《论违法行政处分-以其概念、原因与法律效果为中心》，《东吴法律学报》第八卷第二期，1995年3月，第86页。）
（2）受到恶意诈欺、胁迫或收受贿赂而作出行政行为的。对此种情形，一般认为构成违法。（注：参见《联邦德国行政程序法》，第48页。）（3 ）公务人员丧失意思能力（如无意识或精神失常）而为行政行为的。对于此种情形，由于公务人员此时已不能代表所属机关或组织的意思，应将其认定为无效行为。
三、行政越权
关于行政越权，国内大多依《行政诉讼法》的规定而称之为“超越职权”。目前关于行政越权的认识，我们认为还存在如下欠缺：
其一，只将其视为一种违法的具体行政行为。在行政越权的概念界定上，从目前学者们和实践部门的专家的理解来看，大多将其限定于具体行政行为范围内。这些具有典型性的观点如：（1 ）行政越权是行政主体超越其法定行政职权（权限和权能）的违法具体行政行为；（注：朱新力：《论行政越权》，《法学研究》1996年第2期，第116页。）（2）超越职权，指行政机关的具体行政行为超出了法律、 法规规定的权力范围；（注：黄杰主编《行政诉讼法释论》，中国人民公安大学出版社1989年版，第119页。）（3）超越职权，是指行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织或行政机关委托的组织所作出的具体行政行为超越了法律、法规规定的权限范围或授权、委托范围。（注：罗豪才主编《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第388页。 ）我们认为，将行政越权这种违法形态仅限定在具体行政行为中，是不完全的。不仅具体行政行为存在越权之情况，而且行政立法行为（行政法规、规章的制定）及其他规范性文件的创制行为也存在超越职权的情形，如超越法定的立法权限范围、事务范围、超越授权范围等。这些情形同样属于违法行为并且也为行政越权的具体表现。
其二，将程序越权也视为行政越权。人们一般认为，行政越权不仅包括实体或内容上的越权，还包括程序上的越权，违反了法律规定的方式、步骤、期限等情况即属程序上的越权。（注：参见姜明安主编《行政诉讼与行政执法的法律适用》，人民法院出版社1995年版，第426 页；罗豪才主编《中国司法审查制度》，第392页。）我们认为， 越权是对权力及其界限的超越，它应是对实体权力或管辖权的超越，而对未按法定的程序实施行政行为的，将其归属于程序违法或方式违法更为妥当。
其三，将行政越权的主体只限定在行政主体或行政机关。从目前对行政越权的界定来看，各种观点都将其在主体方面作了限定，只限于行政主体或者行政机关。我们以为，无论何种组织或者人员，只要它们无权而行使或者行使超过法定的权力及其界限，皆应属于行政越权之范围。
鉴于上述分析，我们认为，行政越权是指行政机关及其公务人员超越法定的权力及其限度而作出了不属于自己行政职权范围的行政行为，或者非行政机关的组织及其人员在无法定授权或委托（或者超越授权或委托的范围）的情况下而越权行使行政（职）权的行为。关于行政越权的具体表现，可概括为如下几类：无权限、层级越权、事务越权、地域越权、内容越权、内部越权。
（一）无权限
无权限，是行政越权中的最严重违法形式，它是指越权的主体实施了根本就不具有的职权的行为，该类越权行为是一种当然无效的行为。这类无权限的越权行为可以形象地概括为“无权行使了有权”。在实践中，无权限的具体情形主要有：
其一，行政机关行使了非行政权力的行为。在行政机关与其他国家机关之间存在着国家权力的分工，行政机关不得行使司法权和立法机关及其他国家机关的权力，否则即表现为无权限。如无强制执行权的行政机关，对于需要强制执行的案件应当申请人民法院强制执行却自己强制执行的，就属于此种情形；又如对于刑事案件决定是否起诉或追究刑事责任的，属于人民法院和人民检察院的职权，而行政机关决定不予移送司法机关查处，则属超越了行政权范围而行使了司法权。
其二，其他国家机关越权行使了行政机关的行政权的行为。如人民法院行使了行政机关的行政处罚权也属“无权限”行为。
其三，内部行政机构行使了外部行政机关的职权。如行政机关的内部科、处、室及派出机构等直接以自己的名义（有法律、法规授权的除外）对外行使职权。
其四，行政机关以外的企业事业单位、社团体和其他组织或个人在无法律法规授权或行政机关依法委托的情况下行使了行政机关的职权。
其五，行政机关被撤销或由于被分解、合并，其行政职权已丧失或转移后，仍以原行政机关的名义行使原行政机关的职权。行政机关丧失作为行政主体的资格后，如仍以原行政机关的名义实施行政行为的，就造成了一种无权限的越权行为。
其六，受委托人的行政委托权限终了后，仍继续以委托行政机关的名义实施行政行为。
其七，党组织直接行使行政权或者与行政机关共同行使行政权。党的各级组织应依照党章的规定进行活动而无权对公民或组织行使国家行政管理权，否则即超越了行政机关的行政职权。
其八，行政机关工作人员在未任职前或免除职务后的时间内实施行政行为。
（二）层级越权
层级越权或称纵向越权，是指上下级行政机关之间上级或下级行使了另一方的行政职权。实践中，层级越权主要表现为两种具体情形：
其一，下级行政机关行使了上级行政机关的职权。此种情形可形象地概括为“小权行使了大权”，对此类行为属于越权并被认为违法，无论是在理论上还是在实践中都是没有异议的。
其二，上级行政机关行使了下级行政机关的职权。此种情形可形象地概括为“大权行使了小权”。对该类行为是否属于越权或违法行为，理论上有不同的观点。我们认为，原则上，上级行政机关行使了下级行政机关的法定职权，也应属于违法行为。从目前立法关于上下级行政机关职责权限的划分来看，表现为四种状况：一是立法明确规定职权属于上级行政机关；二是立法只规定职权属于该行政机关系统行使，并未区分上下级行政机关之间的职责权限范围；三是上下级职责权限划分不清；四是立法明确规定某种职权属于下级行政机关行使。我们认为，当上级行政机关行使了第四种情形（即属于下级行政机关行使的法定职权）的权力时，属于越权。虽然上级行政机关享有对下级行政机关的监督权，但并不能以此认为上级行政机关可以直接代行下级行政机关的职权。这是因为：上级监督权的存在旨在避免下级行政机关的违法或矫正其违法；下级行政机关并非上级行政机关的地域代表，其设置及其权限并非出自上级行政机关，而是来源于法律的规定；如果允许上级行政机关行使下级行政机关的职权，那么下级行政机关也就没有设置的必要；另外，将会妨碍到公民救济权的行使（上级行政机关是复议机关，而上级行政机关直接代行会使复议失去意义或者变得更加复杂）。当然，上级行政机关直接行使下级行政机关的职权，并非绝对排除。在一些特殊情况下，也可以承认它的合法性。例如在德国，依据下列理由上级行政机关可以行使下级行政机关的职权：（1）事实上或法律上之原因， 致下级行政机关难以行使权限；（2）上级行政机关的指令无从到达时；（3）或因情况急迫有由上级行政机关介入的必要。（注：参见洪家殷：《论违法行政处分-以其概念、原因与法律效果为中心》，《东吴法律学报》第八卷第二期，1995年3月，第29页注释。）
（三）事务越权
事务越权，即指行政机关行使职权或从事行政管理活动时，超越本机关的主管权限范围。在我国，法律按行政机关主管事项的不同性质来确定其行政职权范围，不同的部门有着不同的事务主管权限。如果一行政机关超越了本部门的主管范围而行使了应由其他行政机关行使的职权，则属于事务越权。事务越权又可称为“横向越权”。如吊销食品卫生许可证属于卫生部门的权力范围，工商行政机关却作出此种行为即属越权。在行政执法活动实践中，行政机关超越其主管权限的情况时有发生。
（四）地域越权
地域越权，即行政机关超越了其行政职权行使的空间范围。行政机关行使行政职权往往有着一定的地域限制，即其空间界限，行政机关只有在其管辖的空间范围内行使其行政职权才具有法律效力，否则即属超越地域管辖范围而应归入无效。这种越权一般发生在不同地区的两个职责相同的行政主体之间，如甲地的税务机关到乙地税务机关的管辖地域征收税费。
（五）内容越权
内容越权，主要是指行政机关在行使行政职权时，超越了法定的范围、程度等内容。内容越权的具体情形主要有：（1 ）超越法定的时间范围（并非指超越程序上的法定期限，此种情形属于程序违法，在此不予涉及）。例如，《渔港水域交通安全管理条例》规定，对违反该条例的行为渔政渔港监督管理机关可以扣留船长职务证书，但时间不得超过六个月。在此，六个月时间即为有效的时间的范围，否则就构成越权。（2）超越法定的裁量范围。 即行政机关不在其法定的裁量范围内选择或决定。超越法定的裁量范围包括超越法定的行为的种类（如公安机关在治安处罚中作出拘留、罚款和警告以外的处罚）、法定的数额幅度和对象适用范围等。（3）被授权组织超越法定的授权范围。法律、 法规授权的组织必须在法定的授权范围内行使，否则即为越权无效行为，这类越权行为所产生的法律后果应由该被授权组织承受。（4 ）受委托组织超越权限委托范围。受委托组织应当在委托行政机关所依法委托的权限范围内以委托行政机关的名义行使职权，超越委托权限范围的行为，也应属于越权行为。在实践中，受委托组织有三种情形：一是非属于行政机关系统的其他组织；二是属于委托行政机关系统的内部机构；三是其他行政机关（如在没有公安派出所的地方，县或市公安局可以将五十元以下的罚款或者警告委托乡政府行使）。人们一般认为，受委托组织自行超越委托权限范围的行为后果应由委托行政机关承受。我们认为，这种将该类越权情形都视为委托行政机关的越权行为是不适当的，而应区别不同的情形。对于行政机关的内部机构越权以其所属行政机关的名义作出行政行为的，其法律后果应由行政机关承受；至于非属于行政机关系统的受委托组织和其他行政机关的超越委托权限范围的行为应由它们自己承受。
（六）内部越权
内部越权，即行政机关（或被授权组织）的内部机构及其工作人员相互间逾越职权。人们一般忽视对此种越权行为的探讨
㈡ 确认行政行为违法和确认行政行为无效及行政行为撤销的适用情形、法律后果和区别
按《行政诉讼法》的规定，人民法院对行政诉讼案件的判决形式是：对具体行政行为判决维持或撤销、判决履行职责、对显失公正的处罚判决变更。
确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决是最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中新增加的判决形式，用以补充《行政诉讼法》所规定的判决形式的不足，以适应日常审判工作的需要。
确认无效判决的是依据这一解释第五十七条第二款第三项关于被诉具体行政行为依法不成立或者无效的规定，人民法院可以作出确认被诉具体行政行为无效的判决。
被诉具体行政行为依法不成立或者无效，是指这一行政行为既不属于《行政诉讼法》第五十四条第一款第二项所规定的应当撤销的行政行为，但这一行为又依法不能成立。如当事人提供了虚假的登记文件，出卖他人房屋或是将他人的房屋设定抵押。对于这类情况的出现，按理来说，只要登记机关已尽了注意的义务，这类行政行为应当属于应维持的行政行为。至于当事人在申请登记时提供了虚假的登记文件，并不等于该行政行为依法不能成立，而是民事行为依法不能成立。这既可以由登记机关以当事人申报不实为由撤销登记；也可以由当事人通过民事诉讼来确认该民事行为无效，然后再由登记机关依法律文书撤销登记。可能是考虑到这样做增加当事人的诉讼成本，也可能是受民事审判的影响。加之相关的不动产登记立法不够完善，司法解释才作出了可以确认无效的规定。
人民法院如果作出确认被诉具体行政行为无效的判决，登记机关仍然属于败诉。只是登记机关没有违法行为，所以也被称为无过错败诉。
而确认行政行为违法，是依据最高人民法院前述解释第五十七条第二款第一、第二项和第五十八条的规定作出的一种判决。如果被确认违法，被诉行政行为至少有以下之一的违法行为：
1.不履行法定职责，但判决责令行政机关履行法定职责已无实际意义的；
2.被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
3.被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的。
在实际工作中，登记机关的具体行政行为被确认为违法，主要是由于该行为虽然违法，但是已不具有可撤销内容。如：房屋初始登记或上一手转移登记不合法，依法本应当撤销。但是第三人在没有过错的情况下，信任登记薄的记载而购买了该房屋，并办理了转移登记。此时，原房屋所有权因转移而消灭，行政诉讼原告所要求撤销的这一初始登记或上一手转移登记的内容在登记簿上已经没有记载，即已不具有可撤销的内容，撤销也变得没有意义。此时人民法院可以确认该房屋初始登记或上一手转移登记行为违法。
行政行为被确认为违法，人民法院可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施；如果因为这一违法行为造成当事人的损失的，行政机关应当承担赔偿责任。
因此，在行政诉讼中，法院确认行政行为无效和确认违法虽然都属行政机关败诉，但两者有很大的区别。
㈢ 行政诉讼法必要共同诉讼和普通的共同诉讼的区别
1、诉讼标的不同。必要共同诉讼的标准是诉讼标的同一，是指诉讼客体是同一个具体行政行为。换句话说，被诉行政行为本身是一个独立、完整的具体行政行为，该行为或者是由两个以上行政机关共同作出，或者是一个具体行政行为处理两个以上公民、法人或者其他组织。
普通共同诉讼的标准是诉讼标的同种类。普通共同诉讼属于诉讼客体的合并，并因为诉讼客体的合并，导致诉讼主体的合并。因此要成为普通共同诉讼，必须有两个以上的当事人，就两个以上同一种类的诉讼标的向同一法院起诉或应诉。
2、审理和裁判方式不同。必要共同诉讼人必须共同参加诉讼。如果有遗漏，人民法院应当通知其参加诉讼。如果不愿参加诉讼，法院可以通知他们以第三人的身份参加诉讼。在必要共同诉讼中，法院必须合并审理、合一判决。
普通共同诉讼人可以共同起诉或应诉，也可以分别起诉或应诉，法院可合并审理，也可分开审理，合并审理时必须征得当事人同意。
3、诉的特征不同。必要共同诉讼是一种不可分之诉，不可分的原因在于共同诉讼人一方对诉讼标的要么有共同的权利，要么有共同的义务。因此一人的诉讼行为经全体承认后，对全体共同诉讼人均发生法律效力。
普通共同诉讼是可分之诉。一人的诉讼行为对其他共同诉讼人不发生效力，每个共同诉讼人的诉讼行为只对自己发生效力，某个共同诉讼的诉讼行为中止不影响其他共同诉讼人。
㈣ 行政诉讼中 行政机关与非行政机关共同作出行政行为如何处理就是说谁为被告
其实这个在来实践中本身就有问题，非源行政机关不能作出行政行为啊。
但是从司法实践来看的话，如果有行政机关和非行政机关共同署名作出的行政行为，行政机关为被告；
若是法律法规规章授权组织所作出的行政行为，由该组织为被告；被委托组织作出具体行政行为的，由委托组织为被告。
㈤ 哪些法律是属于规范政府共同行为的法律
国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见
国办发 〔2005〕37号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。为贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号，以下简称《纲要》）有关规定，推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，全面推进依法行政，经国务院同意，现就推行行政执法责任制有关工作提出以下意见。
一、充分认识推行行政执法责任制的重要意义
党中央、国务院高度重视推行行政执法责任制工作。党的十五大、十六大和十六届三中、四中全会对推行行政执法责任制提出了明确要求，《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）和《纲要》就有关工作作出了具体规定。多年来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的要求，积极探索实行行政执法责任制，在加强行政执法管理、规范行政执法行为方面做了大量工作，取得了一定成效。但工作中也存在一些问题：有的地区和部门负责同志认识不到位，对这项工作不够重视；行政执法责任制不够健全，程序不够完善，评议考核机制不够科学，责任追究比较难落实，与相关制度不够衔接；组织实施缺乏必要的保障等。因此，迫切需要进一步健全和完善行政执法责任制。
行政执法是行政机关大量的经常性的活动，直接面向社会和公众，行政执法水平和质量的高低直接关系政府的形象。推行行政执法责任制，就是要强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政各项要求落到实处。地方各级人民政府和国务院各部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，从立党为公、执政为民，建设法治政府，加强依法执政能力建设的高度，充分认识推行行政执法责任制的重要意义，采取有效措施，进一步做好这项工作。
二、依法界定执法职责
（一）梳理执法依据。
推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律法规和规章以及国务院部门“三定”规定。
地方各级人民政府要组织好梳理执法依据的工作，对具有行政执法主体资格的部门（包括法律法规授予行政执法权的组织）执行的执法依据分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。要注意与《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等规范政府共同行为的法律规范相衔接。下级人民政府梳理所属部门的执法依据时，要注意与上级人民政府有关主管部门的执法依据相衔接，避免遗漏。地方各级人民政府要根据执法依据制定、修改和废止情况，及时调整所属各有关部门的执法依据，协调解决梳理执法依据中的问题。梳理完毕的执法依据，除下发相关执法部门外，要以适当方式向社会公布。
（二）分解执法职权。
地方各级人民政府中具有行政执法职能的部门要按照本级人民政府的统一部署和要求，根据执法机构和执法岗位的配置，将其法定职权分解到具体执法机构和执法岗位。有关部门不得擅自增加或者扩大本部门的行政执法权限。
分解行政执法部门内部不同执法机构和执法岗位的职权要科学合理，既要避免平行执法机构和执法岗位的职权交叉、重复，又要有利于促进相互之间的协调配合。不同层级的执法机构和执法岗位之间的职权要相互衔接，做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。对各行政执法部门的执法人员，要结合其任职岗位的具体职权进行上岗培训；经考试考核合格具备行政执法资格的，方可按照有关规定发放行政执法证件。
（三）确定执法责任。
执法依据赋予行政执法部门的每一项行政执法职权，既是法定权力，也是必须履行的法定义务。行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形，依法确定其应当承担责任的种类和内容。
地方各级人民政府可以采取适当形式明确所属行政执法部门的具体执法责任，行政执法部门应当采取适当形式明确各执法机构和执法岗位的具体执法责任。
国务院实行垂直管理和中央与地方双重管理的部门也要根据上述规定，做好依法界定执法职责的工作。
三、建立健全行政执法评议考核机制
行政执法评议考核是评价行政执法工作情况、检验行政执法部门和行政执法人员是否正确行使执法职权和全面履行法定义务的重要机制，是推行行政执法责任制的重要环节。各地区、各有关部门要建立健全相关机制，认真做好行政执法评议考核工作。
（一）评议考核的基本要求。
行政执法评议考核应当严格遵守公开、公平、公正原则。在评议考核中，要公正对待、客观评价行政执法人员的行政执法行为。评议考核的标准、过程和结果要以适当方式在一定范围内公开。
（二）评议考核的主体。
地方各级人民政府负责对所属部门的行政执法工作进行评议考核，同时要加强对下级人民政府行政执法评议考核工作的监督和指导。国务院实行垂直管理的行政执法部门，由上级部门进行评议考核，并充分听取地方人民政府的评议意见。实行双重管理的部门按照管理职责分工分别由国务院部门和地方人民政府评议考核。各行政执法部门对所属行政执法机构和行政执法人员的行政执法工作进行评议考核。
（三）评议考核的内容。
评议考核的主要内容是行政执法部门和行政执法人员行使行政执法职权和履行法定义务的情况，包括行政执法的主体资格是否符合规定，行政执法行为是否符合执法权限，适用执法依据是否规范，行政执法程序是否合法，行政执法决定的内容是否合法、适当，行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果，案卷质量情况等。评议考核主体要结合不同部门、不同岗位的具体情况和特点，制定评议考核方案，明确评议考核的具体标准。
（四）评议考核的方法。
行政执法评议考核可以采取组织考评、个人自我考评、互查互评相结合的方法，做到日常评议考核与年度评议考核的有机衔接。要高度重视通过案卷评查考核行政执法部门和行政执法人员的执法质量。要积极探索新的评议考核方法，利用现代信息管理手段，提高评议考核的公正性和准确性。
在行政执法评议考核中，要将行政执法部门内部评议与外部评议相结合。对行政执法部门或者行政执法人员进行评议，必须认真听取相关行政管理相对人的意见。外部评议情况要作为最终考核意见的重要根据。外部评议可以通过召开座谈会、发放执法评议卡、设立公众意见箱、开通执法评议专线电话、聘请监督评议员、举行民意测验等方式进行。行政执法评议考核原则上采取百分制的形式，考核的分值要在本级人民政府依法行政情况考核中占有适当比重。
各地区、各有关部门要把行政执法评议考核与对行政执法部门的目标考核、岗位责任制考核等结合起来，避免对行政执法活动进行重复评议考核。
四、认真落实行政执法责任
推行行政执法责任制的关键是要落实行政执法责任。对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门，可以根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况，给予限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等处理；对有关行政执法人员，可以根据年度考核情况，或者根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理。
对行政执法部门的行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法和变更、撤销等比例较高的，对外部评议中群众满意程度较低或者对推行行政执法责任制消极应付、弄虚作假的，可以责令行政执法部门限期整改；情节严重的，可以给予通报批评或者取消评比先进的资格。
除依照本意见对有关行政执法部门和行政执法人员进行处理外，对实施违法或者不当的行政执法行为依法依纪应采取组织处理措施的，按照干部管理权限和规定程序办理；依法依纪应当追究政纪责任的，由任免机关、监察机关依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
追究行政执法责任，必须做到实事求是、客观公正。在对责任人作出处理前，应当听取当事人的意见，保障其陈述和申辩的权利，确保不枉不纵。对行政执法部门的行政执法责任，由本级人民政府或者监察机关依法予以追究；对实行垂直管理的部门的行政执法责任，由上级部门或者监察机关依法予以追究；对实行双重管理的部门的行政执法责任，按有关管理职责规定予以追究。同时，要建立健全行政执法奖励机制，对行政执法绩效突出的行政执法部门和行政执法人员予以表彰，调动行政执法部门和行政执法人员提高行政执法质量和水平的积极性，形成有利于推动严格执法、公正执法、文明执法的良好环境。
五、加强推行行政执法责任制的组织领导 推行行政执法责任制，关系各级政府所属各行政执法部门和每个行政执法人员，工作环节多，涉及面广，专业性强，工作量大。各省、自治区、直辖市人民政府和国务院实行垂直管理、双重管理的部门要切实负起责任，加强对这项工作的组织领导，认真做好本地区、本部门（本系统）推行行政执法责任制的组织协调、跟踪检查、督促落实工作。要注意总结本地区、本部门（本系统）推行行政执法责任制的经验，认真研究工作中的问题。国务院其他部门要加强对本系统推行行政执法责任制工作的指导。要加强配套制度建设，实行省以下垂直管理的行政执法部门的行政执法责任制工作，由省级人民政府结合本地区的具体情况予以规定。有立法权的地方的人民政府，可以按照规定程序适时制定有关地方政府规章；没有立法权的可以根据需要制定有关规范性文件。要通过各层次的配套制度建设，建立科学合理、公平公正的激励和约束机制。
开展相对集中行政处罚权、综合行政执法试点的地区，要按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）和《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）的要求，结合本意见的规定，切实做好推行行政执法责任制的工作。
在推行行政执法责任制过程中，涉及行政执法主体、职权细化、确定行政执法责任等问题，按照《纲要》和《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（国办发〔2004〕24号）的规定，应当由机构编制部门为主进行指导和协调的，由机构编制部门牵头办理。
法制办、中央编办、监察部、人事部等部门要根据《纲要》和国办发〔2004〕24号文件规定，加强对各地区、各有关部门工作的指导和督促检查，确保顺利推行行政执法责任制。
各地区、各有关部门要结合本地区、本部门的实际情况，认真研究落实本意见的要求，在2006年4月30日前，完成推行行政执法责任制的相关工作。有关推行行政执法责任制工作的重要情况和问题，要及时报告国务院。
国务院办公厅
㈥ 如何认定多人构成共同违法，如何对共同违法行为人
如果是刑事犯罪，三个人共同违法，都要按法律追究刑事责任。如果是民间借贷关系，也要承担偿还责任。
㈦ 对共同违法行为如何处理
对共同违法行为如何施行行政处罚，现行相关的工商行政管理法规没有专门作出规定，在实践中做法也不一样。有的参照《刑法》中共同犯罪的情形进行处理；有的对共同违法行为当事人各打五十大板；有的不分责任，直接对所有当事人进行共同处罚；有的对共同违法行为的主要责任人进行处罚。笔者认为：作为一种特殊形态的违法行为，在对共同违法行为施行行政处罚时，应区分违法行为人在共同违法行为中的作用、情节，分别作出行政处罚。 虽然《行政处罚法》、《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》均没有对共同违法行为作出专门规定，但在一些行政法规、部门规章中有所体现。如《治安管理处罚条例》第十四条规定：两人以上共同违反《治安管理处罚条例》规定，根据情节轻重，分别给予行政处罚。《水上安全监督行政处罚规定》第八条规定：对有共同违法行为的当事人，应当分别给予行政处罚。国家工商总局《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》第六条规定：串通招标投标行为是共同违法行为，对参与串通招标投标的各个违法行为人，应当根据情节，分别按照本规定第五条规定的幅度予以行政处罚。 对于共同违法行为的行政处罚要把握好以下两点： 一是不能对违法行为人各自立案、分别处理，而应合并立案、分别处理；二是在案件调查中，要对行为人在共同违法行为中所起的作用、具体的分工、参与的程度进行认定，在量罚时依据行为人在共同违法行为中的作用、情节、导致的后果作出综合分析，正确使用裁量权，区别情节予以处罚，以符合“责任自负、过罚相当”的原则。 共同违法行为人是否应承担履行行政处罚决定的连带责任，在现行的行政立法中并没有作出规定，但在行政执法实践中却是亟待解决的一个问题。对此问题，有人认为，基于“责任自负”的原则，不能要求共同违法行为人承担连带责任，否则就是搞“株连”。笔者认为：共同违法行为人在承担履行按份责任的同时，还应承担连带责任，这并不违反“责任自负”的原则。 连带责任是责任认定的一项特殊原则，指各个责任基于同一发生原因而产生的具有同一给付内容的数个责任，各个连带责任人不以自己的份额为限承担责任，而是对全部共同责任负责，并不因其中之一的责任人履行而使全体责任人的共同责任归于消失。在共同违法行为中，行为人尽管在共同违法行为中的作用、责任可能不同，但目的是一致的，行为之间也存在着必然联系，有的还互为因果，在利益上存在着利害关系。因此，基于共同目标、共同利益、共同利害关系的共同行为导致的责任必然是连带的。其次，共同行为人只有在全部履行了行政处罚决定后，才能使其因共同违法行为应承担的行政责任消失。当部分行为人不履行行政处罚决定时，共同违法行为人应承担的行政违法责任仍然存在。再者，在司法实践中，《民法通则》及相关的司法解释都确认了基于共同行为应承担连带民事责任，这说明“责任自负”和连带责任并不矛盾。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条规定：行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人时，其中一部分利害关系人对具体行政行为不提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。这说明，在司法实践中承认共同违法行为的存在，且认为共同违法行为人存在连带责任关系。基于以上分析，笔者认为：共同违法行为人在履行行政处罚决定时，应承担连带责任。□福建省惠安县工商局 汪枫
㈧ 政府部门联合取缔违法企业，可以由垂直管理部门牵头吗，法律责任由谁承担
一般原则：两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。在司法实践中，谁是适格被告，具体案情还需要具体分析。
一、共同行政行为以及法律责任承担的一般原则
指的是多个行政主体以共同名义一起做出的行政行为。按照一般原则，当事人对共同行政行为提起诉讼时，应当以实施这些行为的多个行政主体作为共同被告。
《行政诉讼法》第25条第3款规定：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”因此，如果两个机关作出统一具体行政行为，两机关做共同被告。
二、遗漏部分被告时的处理
有时原告只将其中一部分行政主体列为被告，法院不能直接将剩余的行政主体也列为被告。正确的做法是：要求原告追加其他行政主体作为共同被告，如果原告坚持不追加的，只能将其列为第三人。《行政诉讼法解释》第23条第2款之规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”
三、与虚假共同行为的辨别
实践中存在一些案件，被诉行政行为除行政主体之外，还有一些非行政主体参与署名共同做出这一行为。当事人如果对该行为起诉，只能以其中的行政主体作为被告，那些非行政主体应当被列为第三人。
四、与联合行为的辨析
行政机关为了提高工作效率，可能采取联合办公的方式，如联合进行执法检查，或联合办理、统一办理行政许可。但在作出某一个具体行政行为时，这些机关并没有共同署名做出，这样的行为仍不能被认定为共同行政行为，这些机关在行政诉讼中也不充当共同被告。此时，应当由对该行为的做出具有实质影响的机关作为被告。
五、经批准行为的被告
有时候，具体行政行为是经过上级行政机关批准后，由下级行政机关具体实施的。此时，当事人不服起诉的，应当按照名义标准，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
㈨ 二人以上含二人共同违反行政法规如何处理
对共同违法行为如何施行行政处罚，现行相关的工商行政管理法规没有专门作出规定，在实践中做法也不一样。有的参照《刑法》中共同犯罪的情形进行处理；有的对共同违法行为当事人各打五十大板；有的不分责任，直接对所有当事人进行共同处罚；有的对共同违法行为的主要责任人进行处罚。笔者认为：作为一种特殊形态的违法行为，在对共同违法行为施行行政处罚时，应区分违法行为人在共同违法行为中的作用、情节，分别作出行政处罚。
虽然《行政处罚法》、《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》均没有对共同违法行为作出专门规定，但在一些行政法规、部门规章中有所体现。如《治安管理处罚条例》第十四条规定：两人以上共同违反《治安管理处罚条例》规定，根据情节轻重，分别给予行政处罚。《水上安全监督行政处罚规定》第八条规定：对有共同违法行为的当事人，应当分别给予行政处罚。国家工商总局《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》第六条规定：串通招标投标行为是共同违法行为，对参与串通招标投标的各个违法行为人，应当根据情节，分别按照本规定第五条规定的幅度予以行政处罚。
对于共同违法行为的行政处罚要把握好以下两点：
一是不能对违法行为人各自立案、分别处理，而应合并立案、分别处理；二是在案件调查中，要对行为人在共同违法行为中所起的作用、具体的分工、参与的程度进行认定，在量罚时依据行为人在共同违法行为中的作用、情节、导致的后果作出综合分析，正确使用裁量权，区别情节予以处罚，以符合“责任自负、过罚相当”的原则。
共同违法行为人是否应承担履行行政处罚决定的连带责任，在现行的行政立法中并没有作出规定，但在行政执法实践中却是亟待解决的一个问题。对此问题，有人认为，基于“责任自负”的原则，不能要求共同违法行为人承担连带责任，否则就是搞“株连”。笔者认为：共同违法行为人在承担履行按份责任的同时，还应承担连带责任，这并不违反“责任自负”的原则。
连带责任是责任认定的一项特殊原则，指各个责任基于同一发生原因而产生的具有同一给付内容的数个责任，各个连带责任人不以自己的份额为限承担责任，而是对全部共同责任负责，并不因其中之一的责任人履行而使全体责任人的共同责任归于消失。在共同违法行为中，行为人尽管在共同违法行为中的作用、责任可能不同，但目的是一致的，行为之间也存在着必然联系，有的还互为因果，在利益上存在着利害关系。因此，基于共同目标、共同利益、共同利害关系的共同行为导致的责任必然是连带的。其次，共同行为人只有在全部履行了行政处罚决定后，才能使其因共同违法行为应承担的行政责任消失。当部分行为人不履行行政处罚决定时，共同违法行为人应承担的行政违法责任仍然存在。再者，在司法实践中，《民法通则》及相关的司法解释都确认了基于共同行为应承担连带民事责任，这说明“责任自负”和连带责任并不矛盾。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条规定：行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人时，其中一部分利害关系人对具体行政行为不提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。
㈩ 两个以上行政机关作出同一具体行政行为的,必须将共同作出具体行政行为的行政机关列为共同被告吗
根据《行政诉讼法》第25条第3款之规定：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”因此，如果两个机关作出统一具体行政行为，两机关做共同被告。
根据《行政诉讼法解释》第23条第2款之规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”正如之前所述，若行政机关A和B共同对相对人C作出行政处罚，理应A、B做共同被告，如果C只起诉了A，且C不同意法院追加B为被告，此时法院应当通知B作为第三人参加诉讼。