下好鄉村治理

A. 來說一說如何看待農村治理這個問題的

很難去治理，現在城市發展的越來越快，而農村真的跟不上那種速度，消費水平很難去提高。

B. 如何提高農村基層治理能力

如何提高農村基層治理能力

農村基層政權是我國政權體 制的重要組成部分，是社會穩定和國家建設的基石。改革開放三十多年來，特別是自20世紀80年代「撤社建鄉」以來，作為農村基層政權的鄉鎮政府，在落實黨和國家的農村政策、促進農村經濟發展、維護農村社會穩定等方面發揮了不可替代的作用。三十多年間通過分權改革、稅費改革、機構改革等一系列措施，我國逐步建立起了與市場經濟相適應的地方政府管理體制。進入21世紀以來，伴隨工業化、城鎮化以及社會經濟轉型的深入推進，我國農村進入了新的發展階段。農村社會結構加速轉型，農民利益訴求多元化，城鄉發展加速融合。與此同時，發展過程中存在的不平衡、不穩定、不可持續的問題日益突出。當前，我國農村基層政權在現實運轉過程中還存在不少問題。突出地表現為：其一，鄉鎮政權的權力和責任不對等，鄉鎮政權的管理權有限，經濟能力也有限，卻承擔著無限的政治責任，「一票否決」事項過多，不必要地增加了鄉鎮政權的工作壓力和困難；其二，鄉鎮政權與農村群眾自治組織、經濟組織和社區組織的關系有待理順；其三，鄉鎮政權的民主基礎不牢，鄉鎮人大制度沒有全面落實，不能適應農民日益提高的民主意識和訴求，鄉鎮政府往往得不到農民的高度信任。由於這些體制問題，不少鄉鎮政府將主要精力和大部分資源放在應付上級下派的行政事務上，缺乏為廣大農民提供公共服務的動力，難以實現向服務型政府的轉變。
為了適應新的發展形勢，落實依法治國基本方略，有必要通過改善行政體制、創新社會治理方式和落實人大制度來加強鄉鎮政權建設。
通過地方政府立法推進社會治理創新與變革
強化基層地方政府的法律地位，進一步明確基層民主在地方治理過程中的重要地位，是解決和完善我國當前基層治理存在問題的關鍵。通過法律法規明確界定鄉鎮政權各權力主體的關系，包括鄉鎮人大、鄉鎮黨委和鄉鎮政府各自的職責許可權和權利義務關系。嚴格按照法律法規履行職責，遵循基層政權組織和村民自治組織的法定程序，使其規范運行。創新農村基層民主運行的體制機制，有效回應農村社會不同群體的利益訴求。政府權力和行為必需受到的制衡與監督，政府的公共服務和行政應體現民意，滿足廣大人民群眾的需求與呼聲。
以服務型政府建設為契機，加強鄉鎮政權的社會管理和公共服務職能。要重點履行好促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧等四個方面的基本職能。鄉鎮工作人員要提高思想認識，真正樹立為農民服務的理念，有效回應廣大農民對社會治安、醫療衛生、教育文化、基礎設施、社會保障等公共服務的需求。改革目前的考核體制，嚴格控制對鄉鎮領導的「一票否決」事項，不再將推動本地經濟發展、維護社會穩定作為考核鄉鎮官員的主要指標，而是將提供公共服務、著力改善民生作為主要的考核指標。通過地方政府立法增強農村基層政府的權能和財政的完整性，並相應地建立起必要的自上而下與自下而上相結合的責任監督機制，通過體制機制改革和管理創新，建立健全基層治理平台和機制，實現地方政府治理有序化、法治化、民主化。針對地方發展的差異性，給予地方治理必要的靈活性和自主性。探索符合各地實踐要求的地方治理制度模式。
完善和推進基層人民代表大會制度建設
鄉鎮人大是人民代表大會制度的重要組成部分，是基層國家權力機關，其對加強和改進黨的領導、實現人民當家作主具有重要作用。必須進一步完善鄉鎮人大選舉，做實差額選舉，遏止和消除選舉中的「賄選」、「虛假選舉」等亂象，使人民群眾能真正選出自己滿意的代表。實行選舉公開，改變代表候選人不透明不規范的狀況。改革人大代表成員結構，提高農民代表與專業人士的代表比重，限制政府序列的人員參選人大代表。要建立履職規范，做實人大代表的履職工作，實現人大代表聯系選民的常態化、制度化，與選民保持密切聯系，聽取他們的意見和要求，真正為他們服務。鄉鎮人大代表和人大主席團的履職，應從會議期間向閉會期間拓展。對那些長期不履職或消極履職的代表，要通過法定程序撤銷其代表資格。同時，要充分發揮鄉鎮人大的監督職能。當前，鄉鎮人大缺乏對官員的問責和質詢，必須在財政、人事、提案質詢等方面真正履行監督職責；鄉鎮人大代表通過人大主席團依法行使權力，對犯有重大錯誤、不能勝任工作的政府工作人員，行使罷免權。
鄉鎮人大制度的建設，必須堅持和完善黨對人大工作的領導，改進鄉鎮黨委對人大工作的領導方式。各地應根據實際，大力開展創新鄉鎮人大制度、實現人民當家作主的多樣化形式。不斷完善制度，加強自身建設，著力提高代表素質，為提高議政能力提供有力保障。
加強基層社區組織建設，完善村民自治制度
在鄉村社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。一是要完善基層民主制度，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，健全村委會及人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等下設委員會。二是要不斷完善村務公開民主管理，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，逐步建立責權明晰、銜接配套、運轉有效的村級民主監督機制，保障村民享有更多更切實的民主權利。
有條件的地區要按照地域相近、規模適度、群眾自願的原則，科學界定農村社區的區域范圍，明確其定位，構建適應社會主義新農村建設需要的農村社區組織體系，探索加強農村基層政權建設和完善村民自治的新途徑。首先，加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設，明確各級政府及其職能部門在農村社區建設中的職責。其次，明確農村社區建設與新農村建設、城市社區建設、村民自治、社區居民自治之間的聯系和區別，探索推進農村社區建設的不同模式、工作思路和政策措施。再次，推進公共服務向農村延伸。積極推進為民服務代理制度，改進服務方式，探索引導社會救助、社會福利、醫療衛生、計劃生育、社會治安、科技教育、文化體育、勞動保障、法律服務等公共服務進農村社區的機制，使政府公共服務覆蓋到農村，探索縮小城鄉差別的有效措施。最後，開展農村社區互助服務。從解決農民關注的熱點、難點問題入手，以社區服務中心或服務站為基礎，以志願服務活動為抓手，把社區服務逐步向農村延伸，探索推進農村社區服務的方式、方法和途徑，組織動員村民和社會各方面力量參與農村社區服務和社區建設活動，探索引導社會力量共同參與農村社區建設的有效機制。
培育發展基層社會組織，推進地方政府職能轉型
積極培育和發展基層社會組織，是實現政府職能轉變的關鍵因素之一。地方政府只有通過引導農民在自願的基礎上建立各類民間社區組織和中介服務組織，探索完善農村社區建設的領導體制、工作機制和經費投入機制，才能不斷增強農村社區建設和鄉村治理的新活力。農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是創新農村社會管理的有效載體。鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等多元化、多類型合作社，逐步構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。要有序發展民事調解、文化娛樂、紅白喜事理事會等社區性社會組織，發揮農民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的作用。要建立健全維護群眾權益的機制，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，健全法律援助制度，推動涉法涉訴信訪工作改革，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。

C. 什麼叫鄉村治理

鄉村治理是通過對村鎮布局、生態環境、基礎設施、公共服務等資源進行合理配置和生產，促進當地經濟、社會的發展以及環境狀況的改善。不斷提高廣大農村居民的物質生活水平和精神文明水平，改變「臟亂差」的農村現狀，不斷加強基層治理。鄉村治理應遵循以下基本原則和建構思路：
堅持以人為本，改善民生。始終把農民群眾的利益放在首位，充分發揮農民群眾的主體作用，尊重農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權，引導他們大力發展生態經濟、自覺保護生態環境、加快建設生態家園。
堅持城鄉一體，統籌發展。建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，統籌推進新型城鎮化和美麗村鎮建設，深化戶籍制度改革，加快農民市民化步伐，加快推進城鎮基礎設施和公共服務向農村延伸覆蓋，著力構建城鄉經濟社會發展一體化新格局。
堅持規劃引領，示範帶動。強化規劃的引領和指導作用，切實做到先規劃後建設、不規劃不建設。按照統一規劃、集中投入、分批實施的思路，堅持試點先行、量力而為，逐村整體推進，逐步配套完善。
堅持合理集聚，節約用地。村莊規劃應與土地整理、村莊整治相結合，與土地利用規劃相銜接，按照「統一規劃，相對集中，適度規模，分步實施」的要求，實現土地的集約使用和耕地的占補平衡。
允許適度超前，增強配套。按照城鄉村鎮居民生活條件同質化，以及公共設施、基礎設施配置均等化的目標，結合經濟、社會發展要求合理布局配套基礎設施、公共服務設施、公共安全設施。

D. 求新時期的鄉村治理問題（論文）

市場經濟下的鄉村治理與產業化發展

http://www.aweb.com.cn 2005年12月6日12:27 農博網

——以山西、河北農村為例

賈大猛 盧向虎（中國農業大學經濟管理學院）

摘 要：在中國市場經濟蓬勃發展的今天，鄉村治理過程中也出現了許多新的問題。比如政府能不能把農民直接推倒市場的浪尖上？如何在發展中解決農村穩定問題？鄉村治理能否實現真正的村民民主治理？等等，這些問題的存在是客觀的。筆者通過對山西、河北農村的實證調查，總結出了目前鄉村治理中的幾個問題，提出了鄉村治理發展中的幾個困境，最後提出了相關的實證建議。筆者認為，在目前鄉村治理中，基層政府（筆者把村一級也納入了進來）作為主導，由於受市場經濟的影響，其觀念和某些做法引發了鄉村治理危機，使農村穩定受到了動搖，同時政府行政的合法性也遭到了質疑。就此，筆者在經驗調查的基礎上，對市場經濟下鄉村治理的問題、困境和對策展開了討論。

關鍵詞：市場經濟 鄉村治理 基層政府 農村穩定

1 引言
市場經濟在中國已經進行了十幾年了，它所帶來的巨大變化，大家是有目共睹。並且市場經濟的一些重要理念和理論也被國人認同，比如競爭、效率、逐利、「經濟人」假設等。作為中國市場重要組成部分的中國鄉村也免不了受到了波及。根據筆者近兩年的農村調查，筆者認為，這種市場經濟在鄉村的波及已經從經濟領域逐漸轉到了鄉村管理領域，進入到了鄉村政治層面，觸及到了農村的穩定，具體表現為農民參與度的下降和基層政府政策合法性的動搖等，這就使我們不可避免的引出了市場經濟下的鄉村治理話題，也即在市場經濟下我們如何進行鄉村治理。

近兩年，筆者在山西、河北農村進行了大量的的農村調查，對鄉村治理過程中所出現的一些問題或現象進行了觀察和思考。本文將在實證調查的基礎上，針對當前鄉村治理中存在的問題展開討論，提出市場經濟下鄉村治理的困境，並在經驗調查的基礎上提出相關的對策建議。

2 問題
鄉村治理是指如何對中國的鄉村進行管理，或中國鄉村如何可以自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展（賀雪峰 2004.6）。市場經濟在鄉村的發展破壞了中國傳統鄉村的發展秩序，同時也打破了中國傳統基層管理體制，出現了許多發展中的問題，這些問題有些是可以預見的，也有一部分是在實踐中被「引致」出來的。當然這本身並不能證明市場經濟在農村的發展是錯誤的，因為市場經濟已經被中國近十幾年的發展所證明是中國發展的必由之路，所以我們必須從另外一些角度來審視中國鄉村治理中所存在的問題。筆者認為其中的一個角度就是我們的鄉村制度層面和基層政府觀念。首先我們應該明確是讓市場經濟適應我們傳統的管理體制，還是讓管理體制適應市場經濟的發展？筆者提出這樣一個問題，藉以為以下問題的論述提供一個思考的平台。

2.1 鄉村治理中的權力壟斷
筆者在河北某農村調查的時候，發現當地村委決定村裡事務的權力異常強大，村裡的大小事務，皆有村委的幾個「領導」說了算，比如稅費征多少，村裡的錢怎麼用，誰當村委委員等等。而作為《村民委員會組織法》所規定的村民代表大會則形同虛設，當地的村民表示已有多年沒有開過村民會議了。這就在當地形成了一個權力真空，外人根本就插不進來，作為鄉村治理核心的村民自主管理實際實際上已經演變成了村裡幾個人的管理，這就形成了鄉村治理中的權力壟斷現象。

進一步分析，村委的權力壟斷很大的原因是和鄉鎮政府有關的。在上述村中，村長，村委書記實際上已經不是法律意義上的產生物，而是鄉鎮政府在當地權力擴張的一種象徵。也就是說村兩委是和鎮政府有密切聯系的，或者說鎮政府是村兩委權力壟斷的保護者和支持者。造成這種現象的原因，筆者思之主要是權力壟斷給他們所帶來的巨大利益所致。村長，支書，職位本身我們知道並沒有多大的利益，但是在當前鄉村這種制度下，村長支書職位權力所帶來的巨大利益是正常意義上所無法可知的。比如說村公共資源的支配權，使用權，政策信息的掌握優勢等等。由於中國鄉村數千年來「官大民小」思想的束縛，村民一般對這種本來屬於自己權利的權力而表現的無動於衷，對這些權力背後所隱藏的權利保障（利益）更是少有察覺，這就助長了他們（村民）權力代理人（村兩委）的權力侵佔慾望。再加上平時和鎮政府打交道的過程中所形成的「一種默契」（或勾結），促使他們（村兩委）對權力的侵佔。最終造成治理過程中的權利壟斷。

權利壟斷為基層政府尋租創造了條件，尤其是在市場經濟下，政府作為被假設的經濟人，也在追逐著自身利益的最大化，於是農村腐敗層出不窮，農民與政府對立加重，這不得不引起我們的重視。

2.2 村民參與度不足
鄉村治理的一個很重要的內容就是村民自治，村民自治也就是要村民自主管理自己的事務，前提就是要村民廣泛的參與進來。但是根據筆者在河北 山西農村調查的結果來看，大部分地方的農民參與意識還很薄弱，農民普遍表現比較恐懼和缺乏自信。

村民自治被學者成為是中國最廣泛的民主，而現實中村民的冷漠卻使這一帶著政府和學者良好願望的制度設計大打折扣。分析這一問題的原因，筆者認為有兩方面：一是農民缺乏權利意識，在上一部分中筆者分析了村民缺乏權利意識為權力壟斷製造了可乘之機，在這一部分當中，筆者認為村民缺乏權利意識直接引起了參與度的不足。並且政府在權力壟斷後所樹立起來的「權威」使村民感到恐懼，村民們認為誰當村長和「我」無關，反正都一樣，讓那些想當官的人當吧。大部分村民不敢或不願當眾表現（行使權力）。第二個原因是市場經濟條件下，農民變得越來越迷失，由迷失變得不自信。農村的發展是相當不平衡的，即使是在一個村子裡不同的村民之間由於接觸外界信息的差異所表現出來的能力，氣質，自信程度也是有相當大的差異的。市場經濟下的花花世界，使一部分人適應了其中的環境，很容易吸收一些新思想，這樣在鄉村治理過程中就想把這些新思想展現出來，而也存在大多農民並不能接受這些新思想的侵入，他們在面對這些新事物的時候更多的是新奇，是迷茫，在與自己所生活的現實對比中逐漸表現的不自信了，所以他們不願出來參與鄉村治理。

村民參與度不足已經影響到了鄉村治理的效果，比如作為村民自治重要內容的村民選舉，更多變成了農村精英們的游戲，失去了原有的制度願望。

2.3 村兩委關系問題
村兩委關系問題是村民自治過程一個比較突出的問題，也是學者經常提到的一個問題。《村民委員會組織法》已經規定村黨支部是領導核心，但就具體的一些事務則沒有規定清楚，所以在操作層面卻實存在不少問題，這也是造成村兩委關系問題的重要原因。筆者認為這只是從制度層面的角度講的，我們還可以從村長和村支書個人的角度講。其實目前村兩委關系問題也就是村長和村支書兩個人的問題（這里不包括二者合一的村子），是兩個人權力爭奪中產生的問題。由於權力所帶來利益的巨大誘惑，致使二者之間明爭暗鬥，相互不服。村支書說我是黨支書是一把手，你應該聽我的，而村長也不示弱說我是大家選出來的，我最能代表大家。二者權力的爭奪造成兩委的關系緊張。筆者在山西左權縣某農村調查時發現該村的村長作為預備黨員已經有四年有餘了，村支書就是不讓轉正，害怕自己手中的權力被奪掉。所以筆者認為處理好村兩委的關系問題，有必要先處理好村長和村支書的關系，其實在操作層面是很難說清的，更多的時候需要的是兩委的配合。

2.4 鎮與村的關系
實行村民自治後，鄉村權力格局發生了變化。村委會組成人員由村民直接選舉產生，而不是由鄉鎮委派，《村民委員會組織法》也規定鄉鎮與村的關系是指導與被指導的關系，這一變化對有的鄉鎮幹部來說，由於觀念上沒有轉變過來，仍把兩者關系認為是領導與被領導關系，處處干涉村級事務，致使鄉村自治流於形式。

筆者在山西左權縣麻田村調查時還發現另一種現象：麻田村是由7個自然村組成的，然而在聯村後的很長一段時間里，一直存在著聯村黨支部的空缺，各村還是原來的黨支部，還是原來的一班人馬。這樣根據《村委會組織法》，村支部在村子的發展中起領導核心作用，這樣就使合村並組後的麻田村有了7個領導核心。這樣，聯村委員會在開展工作的時候，不得不照顧7個黨支部的意見，其困難程度可想而知。按《村組法》規定村委會是在村支部的領導下工作的，這樣，在麻田就出現了一個村委會，7個領導的局面。其實麻田鎮政府在一開始就犯了一個錯誤，即它在開始聯村委員會選舉之前就應該先把聯村黨支部組建起來，以避免出現這種狀況。鎮黨委應該出面整合支部成員，維護聯村後的正常治理秩序。但是由於對這種權力意識認識不清，導致治理上的混亂。筆者認為鎮與村的關系應該遵守《村組法》的有關規定，鎮一級政府應該明確職權，變領導為指導，同時轉變觀念，在鄉村治理上處理好指導與自治的關系。

2.5 村民與基層政府的對立
筆者在河北農村調查時，有不少農民反映當地政府太腐敗，處理問題手段粗暴，至使有不少農民把當前的三農問題的根源歸結為農村的腐敗問題，認為只要中央政府把農村的腐敗根治了，農村的問題就迎刃而解了。筆者在各地農村調查時所聽到的最多的也是有關農村腐敗的，以前當我聽到這些事件的時候，都會認為是農民的過激言詞，但一次又一次的調查，尤其是當有的農民在我面前哭訴其遭遇，久握我的手不放時，使我覺得有必要把它寫出來，以期引起更多的實證研究者也能多到農村去關注這些事件。

筆者認為村民對農村腐敗的痛恨，很可能引起農村不穩定因素的聚集。現在部分地區出現的農民集體上訪事件很多是和基層政府有關的。這種農民對農村腐敗的痛恨，尤其是受到農村腐敗其害的村民越來越多，這種不穩定因素會逐漸走向另一面，比如以自殺的方式抗擊政府的不合理待遇等。由於農民是一個弱勢群體，在與政府博弈的過程中是處於劣勢的，所以農民本身對這種腐敗現象是無能為力的，然而政府的合法性地位卻在這一過程遭到質疑，進而直接影響的就是農村的穩定問題。這是鄉村治理過程存在的重要問題和障礙。

2.6 村莊精英的缺失
在農民素質普遍提高之前，在農村中真正實踐鄉村治理的應該是鄉村中的精英分子。根據效率和節約治理成本原則，這也是可取的。然而在市場經濟下，鄉村中的精英們更多的流到外面了，按照資源擇優分配原則，這也是可取的。筆者把這種情況叫做市場經濟下村莊精英缺失悖論。

筆者在河北，山西農村調查時，發現村莊里的能人還是有很多的，這些人大都有一技之長，比如在農業種植方面，在家庭養殖方面，還有經商的。但這些能人和筆者在這里所說的村莊精英還是有一定區別的，這里的村莊精英主要是指能夠組織帶領村民進行有效自治的，有一定的領導管理才能，在村民當中有一定威信的人。目前這些人在農村中太少了，並且這種人在農村也是很難發揮才能的，首先一個原因就是他們的存在直接威脅到了村莊某些權勢人物的利益。並且作為上級的鄉鎮政府也是不太喜歡精英治村的，因為這樣他們就會失去在原有體制下的某些特權，比如新當選的村長不能聽鄉鎮的話了，村民的自主意識強了，鄉鎮的權威下降了等等。總之，村莊精英的存在會受到來自多方面的排擠，致使大量精英外流，就象筆者前面所說的這也是資源優化配置的結果，既然這個地方不適合他們，他們當然要離開。然而筆者想強調的是這並不是真正意義上的資源優化配置。這些地方也需要他們，但是由於種種限制，精英們的才能沒能最大的發揮出來，所以我們必須消除這些障礙，實現真正的資源擇優分配，那時市場經濟下的村莊精英缺失悖論則將消失。

2.7 鄉村治理的地域性差異
鄉村治理的地域性是指鄉村治理的好壞與村莊所處的位置有著密切的了聯系，比如鎮政府所在地的村治就要比處於兩地交界處的村治要好一些。地域性的差異所引起的村治效果是有很大差別的。筆者在山西麻田村和河北的一些農村所看到的情況就很不相同。麻田村是鎮政府所在地，村治比較良好，村民對基層政府的怨言也相對較少；而筆者所到的河北農村大都處於兩縣或三縣交界處，這些地方干群矛盾緊張，干群對立嚴重，上訪事件也較多。這種鄉村治理中的地域性差異可以解釋為什麼有的地方村治就好，有的地方村治較差。知道了這一點，政府在做出決策的時候就應改多考慮一下「偏遠農村」的村治問題，然後著力去解決之，這樣就能減少幾個上訪村，「釘子戶」。

以上是筆者在農村調查後對當前鄉村治理中存在的一些問題的總結。當然在鄉村治理中存在的問題還有很多，比如村財務問題，農村不平衡問題嚴重等，筆者在此不作過多論述。

3 困境
除了以上問題外，筆者在調查後也感到市場經濟下鄉村治理存在許多困境：

3.1 現代化與鄉村治理
社會主義市場經濟建設的目標是要實現現代化。現代化的含義是豐富的，簡單來說分為兩點：一是人民物質上的富足，二是精神上的充實，同時以良好的制度設計為依託，使人類和社會發展具有可持續性。按目前鄉村治理所達到的水平，離現代化還有很大差距。鄉村治理貴在村民的合作和參與，同時需要有一定的財力來提供鄉村發展所需要的大量公共資源，包括目前城市所具有的社會保障等社會福利制度。然而在調查中，筆者看到這些在農村是非常缺乏的。即使作為村裡重要公共資源的水利、交通等設施也是非常落後的，並且村民們的參與和合作意識也並不樂觀，再加上近年來城鄉收入差距的加大，農民手裡的錢是很少的，物質上並不富足，相反有的村民因為大病或子女上學而家貧如洗，同時我國農村的各項制度還不健全，一些現代化進程中的問題還找不到一條合適的解決辦法，比如農村土地徵用問題，農民勞動力轉移問題等。這些現狀引起了鄉村治理的困難，然而這些是在現代化過程中不可避免的，那麼我們就要處理好現代化與鄉村治理的關系。中國的鄉村還有很多傳統因素，由傳統到現代化的治理過程，本身就存在著眾多的不確定因素，存在著政府的治理風險，所以政府是單一通過強行控制為現代化鋪路，還是在發展的實踐中尋找現代化與鄉村治理的良好平衡點，這是鄉村治理的一大困境。

3.2 穩定和發展：市場經濟下的艱難選擇
穩定和發展本來應該是一對並列語，穩定才能發展，發展了才能更好的穩定，但是在農村這對相互依託的內容卻發生了扭曲，有的時候甚至逆行。我黨的工作是以經濟建設為中心。在當前的農村，各地的基層政府也都在積極相應號召努力發展當地經濟，然而由於制度缺陷和市場經濟下的逐利行為，致使許多地方以方展的名義，大肆掠取民財，腐敗成風，嚴重影響到了黨的基層政權在農民當中的形象。有的地方政府還與農民爭利，致使農民怨言重重，農民大批上訪，農村不穩定因素加劇。

筆者在河北順平縣某村調查時發現，該村預留的村集體機動地已被村支書全部發包出去，美其名曰是要發展村經濟，然而這些被私人承包的土地卻都蓋上了民房（按協議應該建廠房），村裡明眼人一看就知道這裡面有問題。還有一件事，該村北邊有一條大河，河床要比村子的地勢高，以前發大水的時候，村子經常被淹。於是村民修了河堤，並疏通了河道，這十幾年沒有再發大水。村裡看到這么多年沒發水了，於是就動起了河床上那些沒水的土地的心思，把河床也給發包出去了，現在河床上都是莊稼，而原來的河道現在只變的只有幾米寬了。村民們反映一旦發大水，由於河道不暢，河水就會迅速漫過河堤，整個村子都將被水淹。當地的村民就此事進行了數次上訪，結果毫無音訊。村民對基層政府怨言甚重。

所以筆者就思考這樣一些問題：在農村的發展過程中，我們能讓農村也完全按照市場的做法去自由的發展經濟嗎？農村有自由發展經濟的資源嗎？包括有效的政府和防止利益尋租的有效機制。在發展中如何處理好發展與穩定的關系？這是鄉村治理過程中必須做出的選擇，但是這個選擇很難。

3.3 弱勢農民與市場勢力
農民是一個弱勢群體，這是筆者在調查時深切感受到的。說農民是一個弱勢群體是包含多方面內容的，筆者在此歸納為兩點：一是農民對政府，二是農民對市場。農民對政府是弱勢群體主要就農民與政府之間的對話地位而言的，二者相差太懸殊，農民根本就沒有力量與政府相抗衡，包括爭取自己的合法權益。農民對市場是弱勢群體是指單個的農民在面對市場時，往往表現的無能為力，市場激烈的競爭機制很容易使小農破產，由於小農經濟所表現出來的弱質性和周期性長等特點，經不起市場風浪的沖擊，並且一旦小農被沖垮想恢復是相當困難的。筆者把市場與弱勢農民之間的這種差距叫做市場勢力。市場勢力越大，農民的壓力越大，農民面臨的風險也就越大。在調查中，筆者發現隨著市場經濟的發展，市場勢力是逐漸增大的，小農破產者甚多。下面筆者著重談一下弱勢農民與市場勢力問題，如果說農民對來自政府的壓力（主要指個別不法行為）還可以通過合法程序或有辦法去解決的話，那麼農民在面對市場時，單個的農民著實是無能為力的。

筆者在河北順平調查時（2004.7），遇到這樣一件事情：這里的農民家裡大都種桃樹，走在山路上，兩邊都是桃樹，彷彿進入了世外桃源。我們到達當地的時候正值桃子成熟季節。綠色的桃葉里點綴著紅色的桃子，煞是好看。當時我心裡就想，這里的產業結構調整做得挺好的嘛，今年的桃子肯定是一個大豐收，農民的收入也要上去了。在北京像這樣的桃子少說也得1到2塊錢一斤，這農民還不賺呀。然而，事實並沒有我們想像得那麼樂觀。走到柴各庄，我們發現這里的村民並沒有樂起來，相反他們的臉上卻掛著愁雲。經過調查後才發現，今年的桃子太便宜了。最大最好的桃子才賣5毛錢一斤，一般的桃子如果順利的話能賣個3毛、4毛的，但大部分都在3毛一下。

有一位桃農，至今才賣了20塊錢，連成本的五分之一都沒達到。他在向我們介紹的時候，指著一筐剛摘下的桃子，很無奈的說：「這筐桃啊，最多也就賣兩塊錢。桃不值錢了，像往年能賣到1塊5左右呢。」當時我們就愣了，這筐桃少說也有50斤，居然才賣兩塊錢，簡直不可思議。

接下來的幾戶訪談，使我們相信這並不是在說笑。有一戶桃農向我們展示了幾筐不同價位的桃子，最便宜得不到3分錢一斤，桃子上面有裂痕。還有1毛的，2毛的，3毛的，5毛的，除大小之外，筆者看不出有其他任何區別。據桃農介紹，今年桃子普遍豐收，加上這幾年種桃的農戶增多，致使附近幾個水果交易市場爆滿，而收桃的商販卻就那麼幾個，造成桃農之間相互壓價，惡性競爭，最後達到只要把桃子賣出去就行。桃農們說，賣了總比爛在家裡強。他們普遍反映今年種桃不如種糧食。但這里是山區，種糧又收成不好，所以有許多農戶進退兩難，但有許多農戶已表示來年就把桃樹砍了，不種了。我們知道農民心裡是很不情願的，畢竟這些桃樹已經長了5、6年了，不容易，但他們確實也沒有其他辦法。

我們在離開當地時，聽說附近村的一位老農因忙了一天卻連一個桃子也沒有賣掉，回家後硬是氣死了（後經河北農業大學在當地做社會實踐的同學證實，為真實情況）。由於時間關系，我們沒有詳細了解情況。

谷賤會傷農，同樣桃賤了也會傷農。農民心裡也明白，什麼東西多了就不賺錢了。但農民目前的能力，還無法根據市場做出合理的決策。什麼東西值錢，大家就一攏的種什麼，到最後不賺錢了，又一攏的不種了，這充分說明農民在面對市場時的盲目性。

我們在當地住了兩個晚上，每晚11點多睡覺的時候，我們都會聽到村子裡的農用三輪車聲，我們知道又有農民連夜出去賣桃了（因為農用車沒有上牌照，白天不敢上路）。他們一般在早上5、6點鍾回家。

這是筆者親身體會到的事實，那麼市場經濟到底給農民帶來了什麼？我們能不能讓單個農民直接去面對市場？政府在這種情況下，是否應該為農民做些什麼？其實桃子是可以賣到1塊錢一斤的，只要能把它們運出去。雖然在當地桃子市場是飽和的，但在全國市場上，桃子畢竟還沒有多的才幾分錢一斤。關鍵是單個農民運不出去，那樣的成本太高了，不但不會賺錢，反而會賠的更多。所以我們就必須思考應該如何解決這這些事情（筆者將在第三部分論述）。

總之，市場勢力的存在打破了傳統體制下農村發展格局，在目前體制不健全的情況下，農民的弱質性和市場勢力的壓力，使鄉村治理難度加大，形成困境之一。

4 對策
筆者結合近兩年的經驗調查，在思考問題現象的時候，也思考了其中的相關對策，現特總結如下：

4.1 提高農民應對市場的能力
在市場經濟下進行鄉村治理，我們首先要解決的一個問題就是要提高農民應對市場的能力。不管市場勢力多麼強大，市場風險多麼大，我們必須提高農民應對市場的能力，這對降低治理成本，提高治理效率是有重要作用的。

那麼如何提高呢？筆者認為有兩點：一是加快農村的信息流通，二是讓農民合作起來。（這兩點筆者會在以下兩部分具體論述）。

筆者認為提高農民應對市場的能力是市場經濟條件下進行鄉村有效治理的基本前提，否則進行任何鄉村治理都要大打折扣，因為提高農民應對市場的能力所帶來的外部正效果是一連串的，比如農民的自信心的建立，農民素質的進一步提高，農民保護自己合法權益的意識加強等等。事實已經證明與市場結合比較和諧的鄉村在鄉村治理方面做的也比較好。但是現在我們的大部分農民朋友的力量還是很薄弱的，他們無法抵擋市場上的大風大浪。所以社會各界，要想方設法提高農民應對市場的能力。但我反對從一開始就把農民直接推向市場，如果那樣我認為是對農民的不負責任，畢竟幾千年的小農思想還是很重的，我們需要慢慢來，我們需要把農民的思想慢慢轉變過來。我認為現在有些學者所進行的新鄉村建設不失為一個好辦法。

4.2 建立農民自己的組織
通過對河北順平桃農的調查，我認為把農民組織起來，成立合作社是很有必要的。單個的農戶是很難面對市場的，激烈的市場競爭很容易讓小農破產。市場存在太多的不確定性，並且存在信息的不對稱，單個的農戶在此情況下，難免會產生錯誤決策。由於農業的生產周期性較長，一旦決策失誤，影響的就是一年，甚至更長。這樣農民就不是以市場來決策了，而是在觀望，在看我的鄰居種的是什麼，其他村民種的是什麼，勢必會出現桃賤傷農的現象。但如果把農民組織起來成立一個合作社，那麼桃子的價格就不會是1毛，兩毛，甚至幾分錢一斤了，也有可能變成1塊一斤。主要還是因為單個的小農在面對市場時很容易吃虧，但又沒有能力進行相應的保護措施，就像一個人不可能辦一個大企業，需要來一個股份制一樣，農民也必須成立自己的組織。

從市場的角度來看，農民組成合作社，是提高農民應對市場能力的一個很好的辦法，大家共同承擔市場風險，共同承擔交易成本，共同採集市場信息，既提高了市場效率，又降低了單個農民的成本。從農民對政府的角度看，組成農民合作社，提高了單個農民與政府談判的自信和成功率，有利於維護農民的權益。所以合作社有必要搞。我們在定縣翟城村（溫鐵軍先生創建的晏陽初鄉村建設學院所在地）作調查時，發現農民對合作社還是很歡迎的，農民干勁也很大。我們需要政府盡快通過立法來規范合作社，用制度來保障合作社的發展，讓農民在合作中得到實惠，同時也減輕鄉村治理阻力。

4.3 加強農村市場信息的宣傳和流通
在農村由於受各種條件的限制，農村的信息資源嚴重匱乏，而當今社會是一個信息高度發達的社會，信息量大，信息傳遞、更新速度快，誰掌握了更新、更多的信息，誰無疑就會在市場中立於不敗之地。而這正是農民所缺少的，這就更大大降低了他們在面對市場時的決策能力，所以現在大部分農民表現的比較迷茫，久而久之造成信心缺失，治理效果不佳。所以我們必須加快農村信息的宣傳和流通。

這里的農村市場信息包括農業科技信息、法律信息、農產品市場供求信息，農村政策信息，以及其他與農民切身利益有關的各種信息。在農村調查時發現這些信息是農民相當缺乏的，但同時又是他們相當需要的。信息的不對稱是造成農民應對市場時產生錯誤決策的重要原因。為此，我認為作為信息中要掌握者的政府有責任對農村的信息市場進行干預，使農村的信息不對稱現象盡量減少。地方政府應該本著一切為了人民的執政理念，真心實意地為農民做一些事情。比如，政府可以通過各種媒體向農民宣傳他們所需要的信息，也可以幫助農民通過媒體向外界宣傳農民自己所生產的產品，還可以用制度來規范農產品市場流通秩序，真正使農民既增產又增收。在這一點上政府的作用是關鍵，同時社會各界非政府組織，志願者也應加入進來，大家共同努力，逐步使農村的信息對稱化。

4.4 政府的治理觀念應該有所轉變
本文筆者隱含的一個重要假設就是基層政府在鄉村治理中起主導作用，在目前的鄉村治理秩序下，除了政府，農村存在的其他組織很難起到使鄉村自主治理的作用，也就是說在鄉村能夠達到真正自主治理之前，政府的作用還是不可小視的。但是正如筆者前面所說的，政府在市場經濟下，符合經濟人假設，存在有自己利益最大化需求，所以農村存在較多權力尋租事件。這些事件大多是與農民的利益有直接關系的，所以經常出現政府與農民之間利益的博弈，但是農民對政府是弱者，即使農民組成合作社，由於目前合作社制度的嚴重不健全，合作社在抵禦政府權益侵犯的時候，也往往力不能及。所以政府經常與農民發

E. 推進鄉村治理需要從哪些方面著手

1、加強農村街坊路清掃

建立完善專業清掃保潔隊伍，落實村莊清潔保潔費用標准，按標准配備車輛、垃圾桶等設施，實現全部村莊專業清掃。

2、推進農村垃圾有效處理

統籌考慮生活垃圾和農業生產廢棄物利用、處理，建立健全符合農村實際、方式多樣的生活垃圾收運處置體系，有條件的地區要推行適合農村特點的垃圾就地分類和資源化利用方式，開展非正規垃圾堆放點排查整治，重點整治垃圾山、垃圾圍村、垃圾圍壩、工業污染「上山下鄉」。

3、推進農村廁所革命

合理選擇改廁模式，推進廁所革命，按照村民接受、經濟適用、維護方便、不污染公共水體的要求，普及不同水平的衛生廁所，引導農村新建住房配套建設無害化衛生廁所，人口規模較大村莊配套建設公共廁所。

4、推進農村生活污水治理

根據不同區位條件、村莊人口聚集程度、污水產生規模，因地制宜採用污染治理與資源利用相結合、工程措施與生態措施相結合、集中與分散相結合的建設模式和處理工藝，加強生活污水源頭減量和尾水回收利用，採取綜合措施恢復水生態，逐步消除農村黑臭水體。

5、提升村容村貌

加快推進通村組道路、入戶道路建設，基本解決村內道路泥濘、村民出行不便等問題；整治公共空間和庭院環境，消除私搭亂建、亂堆亂放，大力提升農村建築風貌，突出鄉土特色和地域民族特點；推進村莊綠化，充分利用閑置土地組織開展植樹造林、濕地恢復等活動，建設綠色生態村莊；完善村莊公共照明設施。

6、加強村莊規劃管理

推進實用性村莊規劃編制實施，做到農房建設有規劃管理、行政村有村莊整治安排、生產生活空間合理分離，優化村莊功能布局，實現村莊規劃管理基本覆蓋；推行政府組織領導、村委會發揮主體作用、技術單位指導的村莊規劃編制機制；加強鄉村建設規劃許可管理，建立健全違法用地和建設查處機制。

7、建立健全長效管護機制

明確地方黨委和政府以及有關部門、運行管理單位責任，基本建立有制度、有標准、有隊伍、有經費、有督查的村莊人居環境管護長效機制。推行環境治理依效付費制度，健全服務績效評價考核機制。

F. 如何加強和創新農村社會治理，發揮好黨組織在農村的領導核心作用

1、深化基層黨組織的領導核心作用。農村基層社會治理是一項系統工程，工作成果的取得和整個農村面貌的改善，都要靠基層黨組織來領導。

2、進一步加強村民自治組織建設。村民自治的核心內容是「四個民主」，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

3、提高農民法治意識。提高農民法治意識，是我國建設法治社會的基本內容之一，也是農村基層社會治理的重要環節。

4、脫貧攻堅實踐中要切實幫助貧困人口轉變觀念。貧困人口大部分在農村，如何打贏脫貧攻堅戰，是基層社會治理必須面對的問題。治貧先治懶，扶貧先扶志。要努力讓貧困群眾思想認識到位、心態積極、主動作為，從貧困走向富裕，不僅僅是物質上，更重要的是在精神上實現自立、自強。

5、加強農村公共服務供給。各項基本公共服務的不斷加強，會逐步提高農村群眾的生活水平和生活質量，促進外出務工人員回歸農村就業創業，有利於從根本上促進農村經濟發展和農村整體面貌的改善。

(6)下好鄉村治理擴展閱讀：

黨的十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。這是在鄉村治理方面提出的新要求。建設「三治結合」的鄉村治理體系，既是在全面推進依法治國進程中加強基層民主法治建設的題中應有之義，也是鄉村經濟社會發展的必然要求。

更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。健全鄉村治理體系既要傳承發展我國農耕文明中的優秀傳統，形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風，又要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。

走中國特色社會主義鄉村振興道路，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。

參考資料來源：中國社會科學網—加強和創新農村社會治理

人民網—健全鄉村治理體系

G. 古代中國鄉村治理是怎麼樣的

「皇權不下縣」是古代中國鄉村社會治理奉行的基本法則。在漫長的歷史長河中，古代中國逐漸形成了以鄉村基層組織為核心、國家間接控制與鄉村社會自治相結合的治理體制，大體經歷了從「鄉遂制」到「鄉官制」再到「職役制」的歷史變遷。

由此可見，中國古代鄉村治理具有以下特點：第一，傳統社會基層治理模式的變動，都與底層社會經濟狀況的變遷密切相關。鄉遂制的實行迎合了夏商周奴隸制國家土地國有制生產方式的需要，鄉官制正是維護封建大一統國家剛剛建立之初尚屬嬌弱的經濟基礎的需要，而「中唐以後，隨著均田制的廢弛、兩稅法的實行，地主階級內部構成發生了變動，原來實行鄉官制的鄉里制度，開始向職役制轉化」。第二，傳統鄉村社會的基層治理組織及其職位設置具有官方或者半官方的色彩，但是政治國家的權力觸角卻並沒有直接觸及鄉里社會。里甲等組織的掌權人多為鄉村能人、經濟大戶、德高望重者，來源於本鄉本土，並且與其在鄉村中的社會角色密切相關，他們的職權更多地來源於國家的「認可」而非授權。第三，傳統鄉村社會的基層治理模式體現了國家政權與宗族權力、底層社會自治權的一種平衡和博弈。國家對鄉村社會的控制也是間接式的，其利用鄉村社會的權威，實現了對鄉村社會資源的汲取、社會的管控和文化的控制。在這種依賴的關系中，國家實現了鄉村社會的有效治理，同時鄉村社會也獲得了一定的自治權。

H. 如何提升村級治理水平

鄉村治理是國家治理的基層基礎，是綜合治理、源頭治理的重要組成部分。鄉村治理水平關系黨和國家的政策能否得到有效落實，也關系農民切身利益。在推進鄉村治理的具體實踐中，湖北省恩施土家族苗族自治州以更大視野拓展工作思路，在實行村「兩委」負責人「一肩挑」的基礎上，推行村醫村教進班子、法律顧問進鄉村、農民辦事不出村等舉措，有效提高了鄉村治理水平。

村醫村教進班子，促幹部來源多元化。農村工作頭緒繁多，提升鄉村治理能力，關鍵在人、在幹部。然而，長期以來，農村人才外流現象嚴重，年輕的、有能力的大都「孔雀東南飛」，導致有的村幹部不得不長期留任，缺乏新鮮血液補充。近年來，恩施州拓寬選用村幹部視野，實行「村醫村教進班子」。按照個人自願與群眾認同、崗位需要與業務對接、組織引導與依法進入原則和雙向選擇、組織考察、選舉任命程序，將政治素質較高、群眾基礎較好、服務能力較強的村醫村教及農村獸醫、電工、致富帶頭人等選進村「兩委」班子。這樣，可以充分發揮村醫村教文化素質較高、聯系群眾廣泛等優勢，優化班子結構，增強隊伍活力，有效解決基層組織幹部隊伍年齡老化、能力弱化等問題。

法律顧問進鄉村，促治理秩序法治化。治理的核心在於協調各方利益。法治體現公平正義理念，具有權威性、規范性，是協調各方利益最有效的方式之一。在法治中國建設的大背景下，鄉村既是基層治理法治化的薄弱環節，也是重要突破口。長期以來，一些農村群眾法律知識欠缺、法治意識淡薄，在表達利益訴求時方式常常不夠科學合理，有的甚至採用違法方式，對社會穩定造成了負面影響。對此，恩施州大力推行「法律顧問進鄉村」，由政府主導組建法律顧問團、「法律診所」，採用購買服務的方式，定期開展法律宣講和法律援助；法律顧問按照政府「點菜」、自己「下廚」的方式，著力解決涉法涉訴案和信訪積案；按照群眾「動嘴」、自己「跑腿」的服務模式，以「法律診所」為載體，定期「坐診」或主動「預約」，為群眾開展全方位法律援助服務。

農民辦事不出村，促治理方式現代化。治理方式現代化是鄉村治理現代化的題中應有之義和重要抓手。這不僅是手段方式的現代化，更重要的是體現以人為本、便民利民惠民的服務理念。一些農村地區由於思想觀念落後、交通不便、基礎設施薄弱，推進治理方式現代化存在「先天不足」。加上一些部門存在不良工作作風，群眾辦事成本高、效率低、周期長的問題長期得不到有效解決。恩施州以轉變行政觀念為前提，樹立「讓群眾少跑腿、讓數據多跑路」的理念，努力實現農民辦事不出村。以信息技術手段為支撐，建立以縣市政務服務中心為龍頭、縣市直相關部門服務窗口和鄉鎮（街道）便民服務大廳為主體、村級便民服務室為基礎的「一網式」服務體系；以簡政放權為突破口，把與農民利益息息相關的20多個部門70多項行政審批事項授權給村便民服務室直接受理；以完善服務內容為抓手，積極整合部門資源，為群眾提供惠農補貼領取、電費收繳、話費充值、匯款轉賬、網上購物、產品供求信息等綜合服務。

I. 運用政治生活知識,說明黨如何提高鄉村治理效能

政治知識生活說明黨如何提高鄉村治理效能黨是特別好的。

J. 如何提高鄉村基層治理能力

農村基層政權是我國政權體 制的重要組成部分，是社會穩定和國家建設的基石。改革開放三十多年來，特別是自20世紀80年代「撤社建鄉」以來，作為農村基層政權的鄉鎮政府，在落實黨和國家的農村政策、促進農村經濟發展、維護農村社會穩定等方面發揮了不可替代的作用。三十多年間通過分權改革、稅費改革、機構改革等一系列措施，我國逐步建立起了與市場經濟相適應的地方政府管理體制。進入21世紀以來，伴隨工業化、城鎮化以及社會經濟轉型的深入推進，我國農村進入了新的發展階段。農村社會結構加速轉型，農民利益訴求多元化，城鄉發展加速融合。與此同時，發展過程中存在的不平衡、不穩定、不可持續的問題日益突出。當前，我國農村基層政權在現實運轉過程中還存在不少問題。突出地表現為：其一，鄉鎮政權的權力和責任不對等，鄉鎮政權的管理權有限，經濟能力也有限，卻承擔著無限的政治責任，「一票否決」事項過多，不必要地增加了鄉鎮政權的工作壓力和困難；其二，鄉鎮政權與農村群眾自治組織、經濟組織和社區組織的關系有待理順；其三，鄉鎮政權的民主基礎不牢，鄉鎮人大制度沒有全面落實，不能適應農民日益提高的民主意識和訴求，鄉鎮政府往往得不到農民的高度信任。由於這些體制問題，不少鄉鎮政府將主要精力和大部分資源放在應付上級下派的行政事務上，缺乏為廣大農民提供公共服務的動力，難以實現向服務型政府的轉變。
為了適應新的發展形勢，落實依法治國基本方略，有必要通過改善行政體制、創新社會治理方式和落實人大制度來加強鄉鎮政權建設。
通過地方政府立法推進社會治理創新與變革
強化基層地方政府的法律地位，進一步明確基層民主在地方治理過程中的重要地位，是解決和完善我國當前基層治理存在問題的關鍵。通過法律法規明確界定鄉鎮政權各權力主體的關系，包括鄉鎮人大、鄉鎮黨委和鄉鎮政府各自的職責許可權和權利義務關系。嚴格按照法律法規履行職責，遵循基層政權組織和村民自治組織的法定程序，使其規范運行。創新農村基層民主運行的體制機制，有效回應農村社會不同群體的利益訴求。政府權力和行為必需受到的制衡與監督，政府的公共服務和行政應體現民意，滿足廣大人民群眾的需求與呼聲。
以服務型政府建設為契機，加強鄉鎮政權的社會管理和公共服務職能。要重點履行好促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧等四個方面的基本職能。鄉鎮工作人員要提高思想認識，真正樹立為農民服務的理念，有效回應廣大農民對社會治安、醫療衛生、教育文化、基礎設施、社會保障等公共服務的需求。改革目前的考核體制，嚴格控制對鄉鎮領導的「一票否決」事項，不再將推動本地經濟發展、維護社會穩定作為考核鄉鎮官員的主要指標，而是將提供公共服務、著力改善民生作為主要的考核指標。通過地方政府立法增強農村基層政府的權能和財政的完整性，並相應地建立起必要的自上而下與自下而上相結合的責任監督機制，通過體制機制改革和管理創新，建立健全基層治理平台和機制，實現地方政府治理有序化、法治化、民主化。針對地方發展的差異性，給予地方治理必要的靈活性和自主性。探索符合各地實踐要求的地方治理制度模式。
完善和推進基層人民代表大會制度建設
鄉鎮人大是人民代表大會制度的重要組成部分，是基層國家權力機關，其對加強和改進黨的領導、實現人民當家作主具有重要作用。必須進一步完善鄉鎮人大選舉，做實差額選舉，遏止和消除選舉中的「賄選」、「虛假選舉」等亂象，使人民群眾能真正選出自己滿意的代表。實行選舉公開，改變代表候選人不透明不規范的狀況。改革人大代表成員結構，提高農民代表與專業人士的代表比重，限制政府序列的人員參選人大代表。要建立履職規范，做實人大代表的履職工作，實現人大代表聯系選民的常態化、制度化，與選民保持密切聯系，聽取他們的意見和要求，真正為他們服務。鄉鎮人大代表和人大主席團的履職，應從會議期間向閉會期間拓展。對那些長期不履職或消極履職的代表，要通過法定程序撤銷其代表資格。同時，要充分發揮鄉鎮人大的監督職能。當前，鄉鎮人大缺乏對官員的問責和質詢，必須在財政、人事、提案質詢等方面真正履行監督職責；鄉鎮人大代表通過人大主席團依法行使權力，對犯有重大錯誤、不能勝任工作的政府工作人員，行使罷免權。
鄉鎮人大制度的建設，必須堅持和完善黨對人大工作的領導，改進鄉鎮黨委對人大工作的領導方式。各地應根據實際，大力開展創新鄉鎮人大制度、實現人民當家作主的多樣化形式。不斷完善制度，加強自身建設，著力提高代表素質，為提高議政能力提供有力保障。
加強基層社區組織建設，完善村民自治制度
在鄉村社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。一是要完善基層民主制度，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，健全村委會及人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等下設委員會。二是要不斷完善村務公開民主管理，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，逐步建立責權明晰、銜接配套、運轉有效的村級民主監督機制，保障村民享有更多更切實的民主權利。
有條件的地區要按照地域相近、規模適度、群眾自願的原則，科學界定農村社區的區域范圍，明確其定位，構建適應社會主義新農村建設需要的農村社區組織體系，探索加強農村基層政權建設和完善村民自治的新途徑。首先，加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設，明確各級政府及其職能部門在農村社區建設中的職責。其次，明確農村社區建設與新農村建設、城市社區建設、村民自治、社區居民自治之間的聯系和區別，探索推進農村社區建設的不同模式、工作思路和政策措施。再次，推進公共服務向農村延伸。積極推進為民服務代理制度，改進服務方式，探索引導社會救助、社會福利、醫療衛生、計劃生育、社會治安、科技教育、文化體育、勞動保障、法律服務等公共服務進農村社區的機制，使政府公共服務覆蓋到農村，探索縮小城鄉差別的有效措施。最後，開展農村社區互助服務。從解決農民關注的熱點、難點問題入手，以社區服務中心或服務站為基礎，以志願服務活動為抓手，把社區服務逐步向農村延伸，探索推進農村社區服務的方式、方法和途徑，組織動員村民和社會各方面力量參與農村社區服務和社區建設活動，探索引導社會力量共同參與農村社區建設的有效機制。
培育發展基層社會組織，推進地方政府職能轉型
積極培育和發展基層社會組織，是實現政府職能轉變的關鍵因素之一。地方政府只有通過引導農民在自願的基礎上建立各類民間社區組織和中介服務組織，探索完善農村社區建設的領導體制、工作機制和經費投入機制，才能不斷增強農村社區建設和鄉村治理的新活力。農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是創新農村社會管理的有效載體。鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等多元化、多類型合作社，逐步構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。要有序發展民事調解、文化娛樂、紅白喜事理事會等社區性社會組織，發揮農民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的作用。要建立健全維護群眾權益的機制，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，健全法律援助制度，推動涉法涉訴信訪工作改革，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。