走進社會治理

A. {轉}是走向社區自治還是建立社區治理結構— —關於我國城市（一）

一、問題的提出 自從二十世紀九十年以來，我國開始了大規模的城市社區建設，社區自治確定為社區建設的基本目標。我國理論界廣泛接受的社區自治概念的基本內涵為：社區自治是指政府管理之外的社會自治，即政府管理行政事務，社區自治組織管理社區公共事務。它強調社區的自主權，主張通過政府與社區分權，使社區成為獨立的權利主體，獨立管理社區公共事務。與計劃經濟體制下的社區管理理念相比，它突出了社區的自主地位，有著積極意義。但是，在實踐中，它也存在很多的缺陷：一是理論上的困惑。其關鍵點是社區自治的現實形態是什麼？我國現在正在進行的社區建設的實踐是在實現社區自治嗎？很多學者認為，既然是走向社區自治，就應該通過相關的制度配置來確保目標的實現，而不是強化社區的行政性質，於是就出現了關於「是社區自治還是社區行政化」的爭論，焦點是社區有沒有自主權，社區能否在社區公共事務中發揮主體作用，社區自治目標能否實現？二是實踐中的難題。首先是政府組織與社區組織之間的對立化傾向。在社區建設過程中，主張政府組織和社區組織各行其是，互不幹涉，把兩者對立起來，從而走向了另一個極端，從原來政府對居委會的絕對控制走向政府與居委會絕對分離。其次是社區「全能化」傾向，認為社區組織可以包攬政府行政事務之外的所有社區公共事務，可以獨立地解決所有社區公共問題。這種傾向一方面存在於政府中，認為政府不需要介入社區公共事務，另一方面也存在於社區組織成員當中，他們反對政府介入社區公共事務，結果是社區組織在解決社區公共事務時遇到了各種難題，很多社區公共問題得不到解決。 總體看來，社區自治這個概念的缺陷在於它過於強調政府與社區之間的分權，強調社區組織的自主性，而忽視了兩者之間的合作與協調，也就是說，在解決社區公共問題的時候，政府組織與社區組織之間首先應當是加強合作，發揮各自的功能，其次要注重加強兩者之間的溝通與協調，缺少這一點，就無法消解政府與社區之間的張力，無法解決實踐中產生的矛盾和問題。 二、分析框架 本文的分析框架建立在「社會控制論系統的治理(社會政治治理)」的基礎之上。治理（governance）原意是控制和操縱，主要用於與社會公共事務相關的管理活動和政治活動中。自二十世紀90年代以來，西方政治學者對治理做出了許多新的界定，概括起來，其理論要點有：1、治理的主體的多元性，它的主體不僅是政府，也可以是民間機構，還可以是政府機構和民間機構的合作；2、主體關系的多樣性，它反映的是各種參與主體之間的一種關系，這種關系強調協作與依賴，而非市場競爭，亦非科層(hierarchy)等級式的上級命令與下級執行關系，其權力向度是多元的、相互的；3、治理過程的持續性，它強調的是一個各方參與者持續的、互動的過程；4、治理手段的多樣性，在按照治理模式管理公共事務時，參與者主要通過合作、協商、確立相互認同的目標等手段來實現，體現的是自覺、自願的主動行為，體現的是參與社會管理的責任感；5、治理結構的多樣性，為實現共同目標，治理過程往往體現為主體間多樣化的行動、干預和控制，主體間可以是契約性合作，也可以是國家讓渡部分管理權給社會其他組織；可以是正式的制度約束，也可以是非正式的制度約束。20世紀80年代以來，我國開始了從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型，逐步建立了社會主義市場經濟體制，伴隨著這個過程而出現的是一體化的社會管理模式被打破，多元利益主體逐步形成。隨著政府職能轉變，政府開始從很多社會生活的領域中退出，要有效解決眾多的社會問題，政府必須與其他的社會組織結合起來共同行動，逐漸形成制度性的持續互動，所有這些與治理理論的理論前提完全相符，治理理論對我國正在進行的社區建設具有很強的適用性。本文重點從政府對社區建設的目標追求、社區居委會的雙重性質、社區治理的相關主體、社區公共事務的性質以及政府社會職能轉變等方面展開論述，試圖論證我國社區建設的目標應該定位為建立合理的社區治理結構而不是走向社區自治。 三、國家對社區建設的目標追求 當前，在社會主義市場經濟條件下，與計劃經濟體制相適應的社會管理體制逐漸失靈，國家對社區建設的目標追求是建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會管理體制，以有效解決改革過程中面臨的一系列社會難題。1、計劃經濟條件下的社會管理方式 在社會主義計劃經濟體制下，國家對城市社會的管理主要通過單位制度和街道居委會制度這兩種方式來完成的。社會主義改造完成後，為了實現國家的發展目標，以戶籍制度為核心，以城鄉分割為特點，建立了城鄉二元結構，實現了對整個社會的管理；在城市中建立起單位和街道——居委會制度，以實現對城市社會的管理。單位制度以部門和行業為主線，將城市居民組織到各個單位之中。各個單位有按照行政級別的高低分為不同層次，並賦予相應級別的資源分配權力，這樣，整個城市社會就以部門或行業主管部門為頂點，形成了多個相互平行的「類蜂巢」結構。在單位內部，設立了與單位行政級別相對應組織，如黨的組織、行政組織、共青團組織、婦聯、工會等，以便完成黨和國家下達的各項任務、分配本單位所擁有的各種資源。單位依賴國家的分配計劃獲得各種資源，同樣，單位中的個人依賴所在的單位獲得各種生存的資源，在實際上就形成了「國家——單位——個人」這種依附鏈條，國家正是依靠這種依附鏈條，把城市中的居民整合到不同的部門和行業之中。城市中的各個單位除了完成其本身承擔的經濟任務外，還承擔了對本單位成員及其家屬的社會管理和社會服務的任務，為他們提供諸如住房、醫療、教育、就業等各種服務，在這種體制下，單位是一個「全能性」的組織。街道——居委會制度主要是管理單位制度以外的居民，將他們劃分到不同的街道、居委會中，國家通過這套制度實現對資源的配置和對單位體制外居民的管理。應當明確的是，在計劃經濟條件下，單位制度以外的居民數量較少，所以，街居制度在城市社會中並不佔居主導地位，只是起到「拾單位之遺，補單位之缺」的作用。這樣，在計劃經濟條件下，以資源分配為主軸，通過城鄉分治、單位制度和街道——居委會制度，國家實現了對城市社會的有效管理。2、社會主義市場經濟體制條件下城市社會管理遇到了新挑戰 隨著以市場化為導向的各類改革的進行，我國城市社會生活發生了很大的變化，具體表現在：一是城市人口發生了巨大變化，一方面，原有城市居民的「單位」屬性逐漸減弱，大量「單位人」轉為「社區人」，另一方面，城鄉人口流動加劇，大量農村人口湧入城市，給城市的人口管理提出了新課題。二是隨著國有企業深化改革、轉換經營機制和政府機構改革、職能轉變，我國進入了「後單位時代」，企業剝離出來的社會職能和政府轉移出來的服務職能，客觀上要求建立一個獨立於企事業之外的社會保障體系和社會化服務網路。三是隨著住房、醫療、養老、就業等制度的改革，城市居民與所在社區的關系愈來愈密切，他們對社區服務、居住環境、文化娛樂、醫療衛生等方面提出多層次、多樣化的要求。四是隨著各項任務向社區集中，相關的制度配置又沒有到位，導致社區內部的矛盾和問題不斷增加，單一的行政手段已經很難有效地解決這些問題。情況表明，與計劃經濟體制相適應的以單位制度為主的社會管理體制已經失靈，迫切需要找到一種新的管理體制以有效地解決改革過程中出現的各種問題。在原有的單位體制無法使用的情況下，街道——居委會制度就成為現有條件下國家可以直接利用的組織資源和制度資源。而面對新情況和新問題，街道——居委會體制既有有利的一面，又有不利的一面。有利方面表現在城市社會管理工作的重心在逐步下移，街道日益成為地區性事務的管理責任主體，對街道而言，機遇與挑戰並存；不利方面是居委會力量薄弱，很難適應新的形勢，具體表現在：一是居委會規模太小，資源共享難度大；二是居委會工作人員素質低下，工作能力差；三是社區組織力量薄弱，無法承擔城市社會發展變化帶來的繁重任務；四是政府對社區居委會管理過死，社區缺乏相對的獨立性和自主性。國家要完成目前的管理任務，必須通過加強社區居委會組織建設，並以此來解決城市社會中出現的新問題。 在 「兩辦」轉發的關於《民政部關於在全國推進城市社區建設意見》的通知中，明確社區建設的目標：（1）適應城市現代化發展的要求，加強社區黨組織和社區自治組織建設，建立以地域性為特徵、以認同感為紐帶的新型社區，構建新的社區組織體系；（2）以拓展社區服務為龍頭，不斷豐富社區建設的內容，增加服務項目，促進社區服務的網路化和產業化，努力提高居民的生活質量；（3）加強社區管理，理順社區關系，完善社區功能，改革城市基層管理體制，建立與社會主義市場經濟相適應的社區管理體制和運行機制；（4）堅持政府指導和社會參與相結合，充分發揮社區力量，合理配置社區資源，大力發展社區事業，不斷提高社區居民素質和整個社區的文明程度，努力建設管理有序、服務完善、環境優美、生活便利、治安良好、人際關系和諧的新型社區。由此可見，國家開展社區建設的目標就是重構城市社會管理體制，充分發揮政府、社區自治組織和其他相關組織的功能，實現對城市社會有效管理和調控，為改革開放和現代化建設創造良好的社會環境。 四、城市社區居委會的雙重屬性與社區建設目標 在現實的社會生活中，社區居委會是一個具有雙重性質的組織，一方面，它是一個居民自治組織，具有「民」的性質，另一方面，它又是一個類似行政性的組織，具有「官」的性質，所以， 「官民二重性」成為社區居委會的組織特性。 自《城市居民委員會組織條例》頒布以來，居委會首先是作為一個法定的居民自治組織而存在。作為社區的一個主體組織，居委會在解決社區事務中扮演著重要角色，它是居民參與社區性事務，解決社區問題的重要組織形式，在為方便居民生活、維護居民權益、表達居民要求、調節民間糾紛、增進居民福利、實現社區生活和諧等方面發揮著其他社會組織無法替代的作用。 在扮演社區居民自治組織角色的同時，現實生活還賦予了居委會類似行政組織的角色，使其帶有官方組織的色彩。這主要表現在：其一，居委會是我國政治體系的重要補充部分。我國是一個單一制國家，從中央到基層，我國政府的組織層級有：國務院——省（直轄市、自治區）人民政府——（地級市）人民政府——縣（旗、區）人民政府——鄉鎮人民政府（街道辦事處），應當明確的是，我國的基層政府只到鄉鎮這一級，城市中的街道辦事處並不是一級政府，而是市（區）政府的派出機構。在這個組織形式中，從橫向上看，每一級政府都在自己的轄區范圍內擁有相應的管轄權，從縱向上看，每一級政府都是這個組織體系中的一個環節，上級政府運用行政方式對下級政府進行領導和管理，這種管理從上到下是一貫的。與這種政府組織形式相適應，在每一級政府組織中都設立有黨的組織，對同級政府實行政治領導，保證黨的路線、方針和政策的貫徹執行。現在的問題是，最基層的政府組織和黨組織怎麼實現與社會的有機結合，以保證黨和國家的各項路線、方針、政策的貫徹落實？要解決這個問題辦法只有一個，那就是在基層社區中建立類似的組織形式實現與政府的基層組織和黨相應組織的對接。因而，城市社區居委會就成為黨和國家組織體系中的一個重要組成部分，正是有了這個組織，才使得國家的整個組織形式完美而有效。居委會雖然不是政府組織，但是在政府的直接授權下，它代行了基層政府委託的部分行政職能，協助政府完成各項任務。其二，社區居委會的性質、設立、變更及其基本職能得到了憲法和法律的確認。我國憲法規定：「城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。」《中華人民共和國居民委員會組織法》明確規定居民委員會的任務有：宣傳憲法、法律、法規和政策；辦理本居住地區居民的公共事業和公益事業；調解民間糾紛，協助維護社會治安，協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作，向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議等六項。其三社區居委會成員的選舉都是在政府的指導下進行的，其成員的當選一方面是社區居民認同的結果，另一方面也是政府認同的結果。其四，從社區居委會的財力支撐來看，其經濟支持主要來自政府。雖然從理論上說政府的財政收入來自納稅人，政府支持社區居委會開展工作是政府的職責之一，但是，在實際運行中，政府往往通過對社區居委會財務的控制從而實現對社區居委會控制。最後，社區居委會各項決策的合法性和權威性除了居民的認可外，還必須得到政府的認可，否則，居委會也同樣難以實施。 在現實生活中，居委會好像首先是一個行政性組織，其次才是一個居民自治組織。正是居委會這種雙重組織特徵，決定了在社區建設過程中，它不可能走向自治，而是首先作為國家管理社會組織體系中的重要組成部分而存在，其次才是作為居民自治組織在社區事務發揮重要的作用。

B. 從統治走向治理的進程，發生了哪些主要變化

黨的十八屆三中全會提出：「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。」將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，對於中國的政治發展，乃至整個中國的社會主義現代化事業來說，具有重大而深遠的理論意義和現實意義。 內涵本質 強調「國家治理」而非「國家統治」，強調「社會治理」而非「社會管理」，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化。「國家治理體系和治理能力現代化」，是一種全新的政治理念，表明我們黨對社會政治發展規律有了新的認識，是馬克思主義國家理論的重要創新，也是中國共產黨從革命黨轉向執政黨的重要理論標志。從實踐上說，治理改革是政治改革的重要內容，國家治理體系的現代化也是政治現代化

C. 創新社會治理的主要措施有哪些

1、構建全民共建共享的社會治理格局

如果說工業時代的奧秘是分工，那麼互聯網時代的奧秘則是融合，是信息互通、資源共享、社會合作。這就要求我們確立合作、互通、共享理念，打造社會治理人人有責、人人盡責的命運共同體，構建全民共建共享的社會治理格局。

2、加強社會治理基礎制度建設

社會治理現代化中，制度建設具有全局性、根本性作用。科學的社會治理理念和實踐經驗只有轉化為普遍適用的制度，才能成為加強和創新社會治理的巨大力量。

3、完善社會治安綜合治理體制機制

對社會治安進行綜合治理，是我國的特色，也是我國的優勢。面對社會治安新形勢，我們要以提升人民群眾安全感和滿意度為目標，以突出治安問題為導向，完善社會治安綜合治理體制機制，提高動態化、信息化條件下駕馭社會治安局勢的能力水平。

4、健全公共安全體系

當前，我國公共安全形勢總體是好的。在我們這樣一個有著13億多人口、地域遼闊、發展不均衡的國家，能保持社會和諧穩定大局是很不容易的事情。

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創新社會治理的原則

一是推進社會治理社會化。在充滿不確定性的現代社會，只有政府和社會攜起手來，才能建設好安全家園。要在發揮好黨委領導、政府主導作用的同時，引導社會成員增強主人翁精神，激發社會自治、自主、能動力量，讓大眾的問題由大眾來解決。

二是推進社會治理法治化。法治作為社會治理創新的最優模式，應該回應社會發展過程中面臨的種種問題。要善於運用法治思維構建社會行為有預期、管理過程公開、責任界定明晰的社會治理制度體系，善於運用法治方式把社會治理難題轉化為執法司法問題加以解決。

三是推進社會治理精細化。我國傳統文化中推崇直覺、感性思維，習慣於對事物進行模糊的歸納，嚴謹、理性、體系化的實證研究不夠。這種思維方式容易導致粗枝大葉、大而化之。提升社會治理現代化水平，就要培育以尊重事實、推崇理性。

參考資料

人民網-《人民日報：加強和創新社會治理》

D. 創新社會治理的原則和措施有哪些

一、堅持以人為本，著力從源頭上預防和化解社會矛盾：推進社會治理體制機制創新，必須走群眾路線堅持以人為本。以人為本是科學發展觀的本質和核心，也是社會治理必須堅持的根本原則。

二、堅持多方參與，努力形成社會治理的強大合力：社會治理是政府的基本職能之一，必須發揮政府在社會治理中的主導作用，轉變政府職能，創新行政管理方式，健全宏觀調控體系，加強市場活動監管，加強和優化公共服務。

三、堅持依法治理，不斷提高社會治理科學化水平：首先，要弘揚法治精神，培育法治文化，增強以法治方式推進社會治理的思想自覺，逐步培育起全社會崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的堅定信仰，進一步形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境。

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強化基層社會治理的法治保障。當前，隨著經濟社會快速發展，基層社會治理遇到不少新矛盾、新問題，解決這些矛盾和問題需要加強基層社會治理的執法規范建設，營造良好的法治環境。這就需要在綜治、信訪、基層自治、社會組織發展等重點領域加快立法進程。

一方面，推進基層社會治理范圍及政府職能法定，明確政府權力清單和責任清單，建立程序公開、標准公開、結果公開的行政執法行為規范。另一方面，加快基層社會治理重點領域的法律制度建設，根據新型社會組織、社區自治組織等的發展及時修訂完善相關法律法規。

同時，注重提升群眾法治觀念，保障人民群眾在社會治理事務中依法實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

E. 社會治理走向現代化的重要保證是什麼

社會主體合作共治是社會治理走向現代化的重要標志。
堅持黨的領導是社會治理走向現代化的重要保證，也是現代化建設的根本保證