財政事關國家治理

5. 劉尚希：為什麼說財政是國家治理的基礎

劉尚希：為什麼說財政是國家治理的基礎
作為國家治理的基礎，財政不能過度工具化
財政之所以被過度工具化，其理論的淵源實際上在凱恩斯，凱恩斯以後財政就變成了政府的手段。而且，在西方國家不僅僅是經濟方面的手段，也成為搞福利的手段，一種選舉工具，成為滿足政治家需要的政治手段，所以赤字和債務就不斷擴大，最後變成危機。在西方國家的選舉政治支配下，財政的工具化趨勢很難逆轉，只能是通過財政危機才能收斂一點。歐盟定的財政紀律之所以難以執行，這是重要的原因。財政作為國家治理的基礎不能過度被工具化，尤其是不能為了短期的目標過度使用財政手段。否則，國家治理的這個基礎就會鬆弛，甚至崩潰。
那麼怎麼保證這個基礎的穩固呢？法治化。我看到《決定》里特別強調要完善立法，這可能吸取了房產稅試點時受到合法性質疑的教訓，更重要的是，作為國家治理的基礎，的確是必須「法」字當頭。財政是政治的一部分，也是政權的一部分。國外的國會主要干嗎？就是審查預算，就是圍繞預算的問題爭來爭去。前不久美國兩黨的爭斗主要是預算問題。征稅權的問題也是國家很重要的事情，從世界歷史看，憲法的產生就與此相關。過去提稅收法定主義，現在提預演算法定主義，這就是財政法治化，也是現代財政制度的基本特徵。這在我國還是弱項，稅收既然是法定原則，這在《決定》中也明確提出了，那我們現在有多少稅種是真正的法律呢？18個稅種只有3個法律，其他都是條例。這方面需要大力推進。有人大代表已經提出議案，建議人大把稅權收回去，不要給國務院過多授權。這就涉及到人大和國務院的關系，如果真收回去，條例就很麻煩了，意味著要變成了法律才可以用，現在都是人大授權的辦法。不難看出，財政法治化不只是頒布一些法律條文，而是涉及到國務院和人大的關系問題，涉及到權力的配置問題，十分復雜。真正實行法定主義，人大和政府關系的改革就是政治體制改革的內容。
預算既可以是政府分錢的工具，也可以成為約束政府的制度。在國外，預算沒有被通過政府就會關門，甚至解散。而我們的預算主要是政府分錢的工具，各個部門討價還價的平台。這兩者有質的區別。把預算變成約束政府的一種制度，這也是政治體制改革。由此不難理解，為什麼說財政是國家治理的基礎，它是綜合性的，涉及到多個層面，涉及到權力分割。怎麼分權，怎麼制衡。這里涉及很多深層次的問題。所以說，財政改革決不僅僅是如何分錢那麼簡單。
財政怎麼改？
從上述意義上講，這一次對財政的認識應該說很到位。有了明確的認識，財政改革的思路也就清晰了。這其中每一句話都非常重要，牽一發而動全身。「明確事權」，這涉及到中央與地方的關系，從而影響中央與地方之間財政關系。「改革稅制」，這涉及到政府和老百姓的關系，政府和市場的關系。「穩定稅負」，這涉及到社會的期望，穩定稅負大家有期待。過去財政收入的增長遠遠超出經濟的增長，老百姓擔憂甚至有罵聲。最近一年尤其是經濟增長下滑以後，財政收入的增長又低於經濟的增長。在這種情況下，如果任其這么下去，意味著宏觀稅負會下來，今年的赤字已經跳躍性增長，明年的赤字若是又跳躍性增長，那肯定不行。那在這種情況下，基於現實條件，我認為穩定稅負是非常正確的。但問題又來了，穩定稅負，那結構性減稅是不是要停下來？其實不矛盾，恰恰相反，結構性減稅是保證現有條件下稅負穩定，防止財政收入增長進一步下滑的重要措施。所以結構性減稅和穩定稅負是不沖突的。

還有「透明預算」，究竟怎麼透明？這其中有非常復雜的問題。透明預算涉及到很多技術性問題和基礎性工作，比如說政府收支分類是否科學的問題，還沒有資產負債表，不知有多少資產和負債，怎麼透明，這也是一個問題。「透明預算」提出了要求，指出了方向。還有一句話就是「提高效率」。剛才魏部長講的，我們政府的效率不高，內耗造成的；而內耗則是職責不清造成的，導致花了不少冤枉錢。我們在教育、科技方面的投入增長很快。但從效果來看並不是很高。科技方面的投入，就像車掛在低檔上使勁踩油門，油耗增加很快，轉速表也很快，但車速很慢。科技帶動經濟的作用很弱。這些年來重投入，輕改革。各個部門把事情干好了，是各個部門的功勞，但如果有問題，就是投入不夠，財政給的錢不夠，普遍都是這么個說法。國家怎麼樣真正形成一盤棋，對提高效率非常重要。
還有一句「建立現代財政制度」，怎麼建立？就是法治、透明、高效。把前面說的做到了，現代財政制度就建成了。這里涉及到另外一個問題，中央與地方的兩個積極性，這個太重要了。
為什麼提中央與地方兩個積極性而不提五級政府五個積極性呢？從國家治理的角度來分析，我們實行的是兩級治理架構：國家（中央）治理、地方治理，這與五級政府不是一個概念，不能劃等號。我們過去老是從五級而不是從兩級的角度來考慮財政體制，是混淆了國家治理級次與政府級次。我國的立法體制就是兩級，而不是五級的概念。司法體制也很快要變成兩級。這意味著，財政體制也將是兩級架構：國家財政體制、地方財政體制。地方可以根據地方的情況實行不同的治理體制、不同的財政體制，甚至包括不同的財政改革。我認為，應該一方面擴大地方的權力，加快簡政放權；另外一方面也要強化地方的責任約束。中國這么大，中央都直接管到縣鄉，那根本管不好，抓了芝麻丟了西瓜，國家治理的主線反而模糊了。國家治理實行兩級分權，這就是主線。至於地方治理，則屬於另一個層次的問題。兩個層次的問題不能混淆起來，眉毛鬍子一把抓。

6. 為什麼說財政是國家治理的基礎

十八屆三中全會關於全面深化改革的系統部署中，以前所未有的歷史高度定位財政，賦予了財政以「國家治理的基礎和重要支柱」的特殊定位。
一、之所以說財政是國家治理的基礎，是因為，在任何經濟社會和任何發展階段，國家治理的主體都是政府，財政則是政府履行職能的基礎所在。
1、政府做任何事或從事任何活動，都是需要花錢的，都是要以花錢為條件的。政府所花的錢，來自於財政支出的撥付。政府要花錢，就要籌錢，就得有錢的來源。政府所籌措的錢，構成了財政收入。這一收一支之間或財政收支的過程，實際上便是作為國家治理主體的政府履行職能的活動。沒有財政支出的撥付，沒有財政收入的籌措，就不可能有政府職能的履行，也就不可能有國家治理的實現。
2、財政收支既是所有政府活動的基礎，又是連接政府和家庭企業的最直接的紐帶，財政職能的履行，其范圍，能夠覆蓋於所有政府職能、所有政府部門和所有政府活動領域。其觸角，能夠延伸至所有家庭和企業、所有經濟社會活動領域。
3、作為政府的收支或政府的收支活動，圍繞政府收支所形成的一系列財政制度安排，不僅直接決定著財政職能的履行狀況，而且事關所有政府職能的履行狀況，進而決定著國家治理體系的運行狀況和國家治理的實現水平。
二、之所以說財政是國家治理的重要支柱，是因為在構成現代國家治理體系的諸種要素中，財政幾乎是最重要的一種要素。
1、只有各級政府和各個政府職能部門的事權與財權界定清楚了，各級政府和各個政府職能部門的支出責任和財力配置妥當了，各項政府職能的履行才可能落到實處，國家治理的相關活動才可能運行順暢。
2、一定程度上「有多少錢才能辦多少事」，財權對事權有制約作用。以財稅體制改革為突破口，有助於從根本上實現政府職能格局的調整目標。財稅體制改革不僅可以也應當作為全面深化改革的重要支柱，而且可以也應當成為實現國家治理現代化的重要支柱。
3、在現代社會的國家治理體系框架中，政府預算絕對是一個重要載體。通過政府預算治理國家，更是迄今可以觀察到的有關現代國家治理活動的一個基本軌跡。同時，政府預算也是控制政府支出規模的一個有效手段，通過政府預算，可以形成對政府支出規模和國家治理活動成本的有效控制。

7. 如何認識和理解構建現代財政制度對於國家治理現代化的重要性

如何理解「財政是國家治理的基礎和重要支柱」？
中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文認為，三中全會《決定》站在歷史的高度，高屋見瓴地肯定財稅改革和制度建設的極端重要性。他認為，財政是七分財、三分政。財，是指財產、財產權利，既有私人財產權又有公共財產權的因素。政，是指政府，政府的主要職責是要平等和有效保護私人財產權和公共財產權。財政的深層次問題則反映著國家與納稅人的關系，中央與地方的關系，立法機關與行政機關的關系，還有政府與市場的關系，其中重點是國家與納稅人的關系。這些問題涉及著我國的治理架構、運行機制和法治化。可以看到，我國所有改革內容都涉及財稅和法治問題。新一代領導人正是洞察了古今中外歷史的經驗教訓，才把財稅和法治提高到如此重要的位置。此次全會《決定》第五部分是專述「深化財稅體制改革」的，但財稅體制改革問題，不僅僅限於《決定》的第五部分，應該說《決定》從頭到尾都貫穿著財稅體制改革和法治的精神。在三中全會召開前，中共中央、國務院通過的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》是一部重要的財政制度。這說明財稅體制改革和法治是我國新時期改革的主線和重點。
中國政法大學民商經濟法學院教授施正文認為，《決定》實現了財政、稅收兩個制度的創新和突破。長期以來，財政被列在經濟、收入范疇。而實際上，財政是國家最根本的制度。正如劉劍文教授所言，理財就是治國，理財是治國的主要形式。《決定》把財稅從簡單的經濟領域提升到「財政是國家治理的基礎和重要支柱」、「科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障」的高度，不是對財稅的褒獎，而是回歸了財稅的本位。
中國人民大學法學院教授徐孟洲、西南大學教授張新民等人也認為，《決定》的很多方面都涉及財政，不僅是在第五部分專門對財稅體制改革問題作出了部署。以前僅僅是從經濟的方面研究財政問題，沒有上升到「財政是國家治理的基礎和重要支柱」的高度。對此，財稅法學人在感到欣慰之餘，更感到任重道遠。他們表示，未來要努力推動財稅改革成果的法制化。
北京大學社會科學部副部長耿琴認為，《決定》是我們國家經過35年的改革開放以後，在經濟、政治轉型的關鍵時期出台的一個最頂層的設計，展現了黨治理國家、改革國家的決心。在這個舉世矚目的方案中，提出了很多涉及財稅領域的重要問題。可以說，財稅體制改革是全面深化改革的突破口和重點領域之一，也是民心所向。
如何理解穩定稅負？
《決定》提出穩定稅負。對此，中央財經大學稅收教育研究所所長賈紹華認為，穩定稅負就是在現實的稅負基礎上不再增加也不再減少稅負。但問題是稅收負擔究竟多少合適？當前各方面比較接受的稅負是33%左右（中國社會科學院財經戰略研究院發布的《中國財政政策報告綠皮書》計算出，中國的宏觀稅負為32.2%。國家稅務總局原局長肖捷在《求是》雜志上撰文《走出宏觀稅負的誤區》，以2009年數據為准，以國際貨幣基金組織（IMF）的統計口徑測算得出，加上政府性收費和基金等非稅收入，宏觀稅負約為30%）。更關鍵的問題是，這樣的稅負是否用到了民生，是否實現了公共服務均等化。他認為，應該通過法制來界定這些問題，如通過制定稅收基本法，確定納稅人的權利、義務，以及政府的稅收用到什麼地方。這樣，《決定》提出的完善立法、穩定稅負、透明預算、提高效率就緊密結合起來了，由此才能解決穩定稅負的問題。同時，應重視對實體法的完善。比如通過清費立稅，實現環境保護費、社會保障費等費改稅，用7—8年的努力，到2020年使稅收佔到整個財政收入的90%以上。這樣，穩定稅負的目標才有可能得到實體法方面的保證。