基層生態治理
1. 基層治理是國家治理的重要組成部分,是處於處於什麼地位
基層治理是國家治理的基石。基層治理的有效性直接決定著經濟社會的可持續發展、繁榮與穩定。社區工作作為政府最基層的政策，直接面對群眾、最貼近群眾，在治理中發揮著關鍵作用。特別是今年突發肺炎病毒疫情，對我國整體而言，下至基層治理，是一個非常嚴峻的考驗；只有加強基層組織建設，才能把組織優勢轉化為治理優勢。
社區工作者處於社區疾病防疫的第一線。他們直接面對的是社區居民的問題。他們知道，抗擊疫情是一項國家行動，人民是這場斗爭的主力軍。社區作為最基層的工作，直接面向群眾，聯系千家萬戶，涉及億萬群眾。抗擊疫情，需要共同努力，築牢群眾防治的嚴密防線。只有現在，我們才能共同努力，更有效地控制這一流行病。社區所有社工都堅持「疫情是秩序，防控是責任」的原則。他們日夜堅持防禦。在防疫一線工作中，他們為社區居民築起了堅實的「盾牌」。抗擊疫情，需要共同努力，築牢群眾防治的嚴密防線。只有現在，我們才能共同努力，更有效地控制這一流行病。要團結群眾，就要充分發揮基層社區工作者和基層黨組織的先鋒模範作用；在危難時刻挺身而出，是基層社區工作者和基層黨組織的光榮傳統。這是我們必須堅持的。
基層幹部要營造良好的創業氛圍。要加強工作學習和教育培訓，建立領導與普通社會工作者談心談話機制，真正激發年輕幹部工作的積極性和活力。要加強思想教育和對行為的細致監督，健全乾部約束激勵機制，實行職級並行制度，使幹部物質上不難，精神上有尊嚴。要保持幹部工作積極性，加強幹部作風建設，把幹部優勢轉化為執政優勢。要從黨建指導、協同治理、科技支撐、法律保障等方面優化基層治理體系，提升基層治理能力。只有基層工作做得足夠完善，我們才能越來越強大。
2. 如何實現基層治理體系和治理能力現代化
實現國家治理現代化的根本路徑毫無疑問是改革，就是要以問題為導向，拿體制、機制、制度方面存在的突出問題「開刀」。由於我們現在的改革屬於「刺激—反應」式改革，就是揭露了問題再去解決問題，這也容易導致兩個問題：一是改革的「碎片化」。如何解決這個問題，需要全面深化改革。《決定》提出的60個領域的改革，就是全面改革。二是如何進行「自我革命」，改革的內生動力來自哪裡。解決政府改革動力不足的問題，需要從法制和制度來「硬約束」。《決定》提到的「法治中國」就是為了給改革注入新的動力。同時，《決定》提出「嚴格績效管理，突出責任落實」，我覺得有必要將改革納入政府績效管理體系，把是不是改革創新作為政績的重要考核內容納入進去，促使各級領導幹部和公務員自覺行動起來，同時還要建立不改革、在改革問題上「不作為」的問責機制。有了這樣的機制，改革才會更有來頭、更有勁頭，才能讓更多的人嘗到改革的甜頭。
實現國家治理現代化的任務十分繁重，其中最關鍵的一點是解放思想。要從建設學習型政黨、學習型政府、學習型社會入手，打開解放思想這個總開關，為全面深化改革、擴大開放營造良好的社會氛圍，形成吸引最廣大人民群眾參與改革的理論體系、制度體系和政策體系，從而廣泛凝聚共識，增強改革的信心，形成改革合力。
3. 基層農村和生態文明體制改革最迫切的問題有哪些
一、影響生態文明建設的體制機制障礙
（一）環境產權制度不明晰，環境經濟政策體系不完善
1.排污權、碳排放權交易制度剛起步。我國還沒有真正建立起完善的排污權交易市場機制，碳排放權交易剛開始起步，在實踐中存在如下問題：一是相關法律制度尚未確立，使得交易的合法性成為問題，即交易後合法的排污量難以界定。二是總量控制指標難以確定。三是指標的原始分配難以做到公平。四是排污權交易信息平台和交易市場不完善，排污權交易市場需要有成熟的買賣雙方和中介機構。
2.尚未開征專門的環境稅。雖然我國稅收中已經包含了與環境資源相關的稅種，涉及交通燃油、供暖及加工燃料、機動車輛、自然資源、廢棄物管理和污染排放等領域，但由於這些稅種在制定之初並不是以環境保護為目的，各種稅收之間缺乏協調性，因而並未充分發揮促進污染減排的作用。
3.生態補償機制不完善。由於環境產權界定不清，利益主體不明，再加上支持資金嚴重不足、補償標准低且缺乏可持續性，我國生態補償機制尚不完善。一是生態補償的融資渠道和主體單一，主要依靠政府的轉移支付和專項基金兩種方式。轉移支付中以縱向為主，即中央對地方的轉移支付，跨行政區域的橫向轉移支付尚未建立起來。二是以部門為主導的生態補償，責任主體不明確，缺乏明確的分工，管理職責交叉，在整治項目與資金投入上難以形成合力。三是生態補償領域過窄、標准偏低。四是以「項目工程」為主的補償方式缺乏穩定性。
4.有利於資源節約、環境保護的價格體系尚未形成 。首先是資源性產品價格形成機制不順，主要包括：從資源無償劃撥到有償使用的改革不到位，資源產權市場化程度低，運營不規范；資源行業行政性壟斷與自然性壟斷並存，對壟斷行業的成本監管缺乏科學手段和制度性規定；資源稅費和環保稅費整體偏低，資源性產品價格沒有體現資源的全部價值。其次，從價格體系看，我國再生資源價格高於初始資源價格，導致企業缺乏進行資源再生、循環利用的動力，而是選擇利用初始資源；廢棄物處理成本高於排放成本，使許多企業寧願繳納排污費也不願意治理污染物。
（二）環境與經濟發展綜合決策機制和全社會參與機制尚未建立
1.環境與發展綜合決策機制不完善。在實踐中重經濟輕環保的現象一直存在，許多地方以犧牲資源環境為代價來發展經濟，經濟發展方式粗放，環境與發展一直都是「兩張皮」，環保部門與經濟部門相互合作與制約機制不強。環境政策的設計、執行和實施不能有效納入到社會經濟發展的決策過程中，不能從根源上解決環境與發展的矛盾，許多環境問題都是由於不恰當的經濟政策所引發。
2.公眾參與生態文明建設的機制尚未建立。我國公眾參與生態文明建設還相當滯後，公眾參與程度不高，參與的領域窄，對政府環境決策參與較少。究其原因，主要是公眾參與缺乏相應的制度保障，參與程序、途徑、方式不明確。此外，由於制度設計上的缺陷同樣導致了環保非政府組織不能發揮其應有的作用。大部分環境保護組織並沒有完全獨立，資金來源對政府有一定的依賴性，因而在表達意見的程序中沒有完全獨立的話語權，其對政府權力的制約作用大打折扣。
（三）環境執法成本高、違法成本低，監管監督機制不完善
1.排污收費標准偏低，對超標排污行為的懲罰過低。我國的排污收費標准普遍低於治理成本，違反了「排污費標准應當高於治理成本」的環境經濟學原理。對於超標排污的違法行為，按規定只加收一倍繳納排污費。許多企業寧願繳納排污費，取得合法的排污權，也不願意投資建處理設施，甚至部分企業建了處理設施也不運行。
2.環境法規規定的行政處罰方式以罰款為主，而且數額過低。我國《大氣污染防治法》對超標排污行為規定罰款最高限額10萬元；《環境影響評價法》對違反環評擅自開工建設行為規定罰款最高限額20萬元。而對造成嚴重後果的違法行為，《水污染防治法》和《固體污染防治法》規定的罰款最高限額為100萬元；《大氣污染防治法》規定罰款的最高限額為50萬元。這樣的處罰數額顯然太輕，既不能與違法行為給社會帶來危害性相適應，也遠遠低於行為主體從其違法行為中所獲得的收益。
3.環境執法不嚴、監管不力。有法不依、執法不嚴、違法不究是環境突發事件頻發、環境污染嚴重的主要原因。有些環境監管人員在執法時流於形式，執法行為不規范。有些地方保護主義嚴重，政府甚至成為企業環境違法行為的保護傘。一些縣、市環保部門不能正確對待省環保局行政處罰，在對檢查發現的問題的處理中，有的市、縣環保部門不是積極配合，而是說情保護或搶先處罰。
4.生態文明建設監督機制不完善。我國環境立法不完善，使環境行政執法難以准確到位，對環境執法的監督也缺乏必要的司法手段。此外，由於公眾環境維權意識較弱，對環境污染的危害缺乏深刻的認識。在面對環境問題過分依賴政府，一般情況下如果自己的環境利益沒有受到實質侵害時，他們大都不會「多管閑事」，能忍則忍；而在自身權益受到侵害時，又由於各種原因而導致維權艱難。
（四）現行領導幹部政績考核體系中生態環保指標權重低
在當前的政績考核體系中，經濟發展指標所佔比重過大，許多部門和地方政府以GDP為主導的發展觀仍然沒有從根本上改變。不少地方為抓「政績」，片面追求GDP增長率，導致經濟發展方式粗放，資源消耗高、利用率低，造成嚴重的環境污染問題。這種重經濟發展輕環境保護的發展觀已經嚴重阻礙了資源節約、環境友好和生態建設工作的開展。有的地方甚至出台有悖於環境保護法律法規的「土政策」、「土規定」，干擾和限制環境執法。有的地方領導為了追求短期的經濟效益，要求環保部門對嚴重污染水體的違法項目開綠燈等等。
4. 論述公務員改善基層政治生態的作用
政治文化和行政倫理是政治生態 的兩個基點,分別影響著基層公務員行政行為的基本過程和價值選擇。政治生態是基層公務員行政行為選擇的邏輯起點;破解基層公務員行政行為選擇的倫理困境需 要凈化政治生態:通過樹立正確的群眾觀、權力觀以凈化政治生態內部環境,通過把權力關進制度的籠子以凈化政治生態外部環境。
加強黨員幹部作風建設,改進工作作風,凈化政治生態,是新形勢下黨中央提出的黨的建設的迫切任務.包括進行群眾路線教育實踐活動在內的一系列重要舉措,既反映了人民群眾對我們黨風和政治建設的關切和期盼,也體現了黨中央花大力氣解決黨內存在不良風氣、政治生態存在污染等嚴重問題的堅強決心.
從世界觀和方法論的高度看,根本的一條就是要堅持用群眾觀點來統領黨的建設,統領黨員幹部的思想和行動.在一些黨員身上存在的「四風」,政治生態受到污染,一個根本的原因就是在思想上丟掉了群眾觀點,在實踐上背離了群眾路線.
5. 如何通過垂管改革提升基層環保治理能力
如何通過垂管改革提升基層環保治理能力？
通過省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革（以下簡稱垂改），可以實現省級環保部門職能職責的提升，這一點大家有廣泛共識，河北和重慶也在這方面作了較好的表率。
調研發現，一些基層環保職工還對垂改有顧慮，擔心削弱了基層力量。筆者認為，當前需要正確理解《關於省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）的改革路徑和系統安排，盡快將思想統一到黨中央和國務院決策部署上來。在此就這一問題談幾個認識。
不能將多年來環保系統欠賬問題，寄希望於國家一個文件一攬子全部解決。這不符合垂改的定位，也非垂改所能承擔的「重任」。因此，必須正確理解和合理引導改革預期。
改革後區縣環保基層力量基本保持穩定，調整的只是財政供養和機構隸屬關系，不會出現「抽空」區縣環保力量這一地方最擔心的問題。
要優先通過落實黨委政府主體責任、實施環境保護責任清單等改革要求來實現系統減負。在編制機構資源不會大增的客觀條件下，著力形成齊抓共管環保工作格局，這是對基層治理能力的最大加強。
1 認識垂改的一個基本定位
垂直管理制度改革的著眼點重在調整機構隸屬關系、理順條塊責任關系、擺脫地方不當干預，其核心還是如何處理保護與發展關系，讓抓發展的人同時抓好保護工作。這是垂改的基本定位，也是評判的主要標准。
編制不足和人員不夠這一問題具有長期性，也不是環保部門獨有，這只是垂改要解決的第四個突出問題（規范和加強環保機構隊伍建設）的一部分。不能將多年來環保系統欠賬問題，寄希望於國家一個文件一攬子全部解決。這不符合垂改的定位，也非垂改所能承擔的「重任」。因此，必須正確理解和合理引導改革預期。
全省行政編制不突破，這是我國現階段不可逾越的政策紅線。各省份在改革過程中要在不突破本省所有部門的機構限額和編制總額的原則下，積極爭取將其他部門機構限額和編制額度調劑給環保部門。
目前，環保管理的邊界范圍尚未穩定成型，加之國家明確要求上級部門不得干預地方編制管理，因此，當前很難固化形成一個全國性的環保機構編制標准。我國不同地區環保部門編制人數差異較大，在一定程度上反映了各地自主能動性。空間在地方，機遇也在地方。
2 把握《意見》設計的一個初衷
《意見》研究編制之初，對區縣基層進行了大量的調研，對地方的關切一直是《意見》編制的一個基本出發點，並著力在改革路徑優化上做出了安排。改革後區縣環保基層力量基本保持穩定，調整的只是財政供養和機構隸屬關系，不會出現「抽空」區縣環保力量這一地方最擔心的問題。各地要理解垂改設計的這一初衷，並在實施過程中抓好落實。
垂改路徑核心在於環境監察與環境執法分開、環境質量監測和環境執法監測分開。省級上收環境監察職能並以機構和體制實現「督政」的常態化、機制化，上收質量監測以確保對市縣考核的數據客觀公正。該收的收，可收可不收的盡可能留下。這樣改革的最大好處就是可以使垂改對區縣環保部門人力資源的影響最小。
從《意見》來看，區縣級環境監測站主要職能調整為執法監測，區縣一級的環境監察執法大隊剝離督政職能後主要強化污染源的監管執法。只是財政供養關系從區縣級財政保障調整為市級財政，只有少量人員經過規范程序招錄為省級環保部門新的監察人員或者駐市監測中心技術人員，區縣的環保系統隊伍力量基本還留在屬地。
這種改革方式能充分發揮條塊兩個方面的積極性，既解決了垂管後縣級黨委和政府最擔心的「沒有眼睛」「缺胳膊少腿」、運轉困難等實際問題，有利於地方黨委和政府履責，有利於保持總體穩定；又不會把縣級約10萬人的環境監測執法機構中大量存在的超編混編混崗等矛盾集中於垂改，確保改革有序推進。
還應該注意把握的是，區縣超編混編混崗問題不是本次垂改重點。原來的工作人員，不管是編制內還是編制外的，其原預算基數將平移整體劃轉至市財政，市縣兩級人員編制管理的差異可以逐步消化處理。改革後的新體系裡編制內和編制外可以各就各位，各司其職，各盡所能，保持新老環境保護體制平穩有序過渡。
從實踐來看也是如此。河北省改革設計方案合理區分了環境質量監測和執法監測之間的數量配置，上收到省級、從事質量監測的監測人員約為市縣兩級監測隊伍的10%左右，只調整了少量環境監察編制和人員。重慶屬於市級和區縣級兩級管理，不採取上收區縣級環境監測機構人員的做法，通過市級生態環境監測中心編制翻番的方式來承擔全市域環境質量監測評價考核的職能。總體來看，通過垂改，兩省市都根據職能調整情況增加了相應編制，市縣級改革上收到省級編制很少，對基層環保系統影響很小。
3 改革要優先做好一個減法
橫向來看，區縣環保局8人~10人的環保局配置，在我國區縣政府部門大致屬於中等規模。我國環保系統發展基礎弱、編制基數少，但困難最主要不在於人太少而在於事太多。特別是近年來任務膨脹較快，機制體制不順，使編制人員不足的不利影響相對比較突出。
這需要釐清職能邊界。不該管的事情不要管，能交由市場管的做好事中事後監管，應該其他部門管的要移交給其他部門。要優先通過落實黨委政府主體責任、實施環境保護責任清單等改革要求來實現系統減負。在編制機構資源不會大增的客觀條件下，著力形成齊抓共管環保工作格局，這是對基層治理能力的最大加強。
《意見》對此做了系統安排。《意見》貫穿始終要求權責明確，改革要有利於調動地方黨委和政府及其相關部門的積極性，要強化履職盡責，建立健全職責明晰、分工合理的環境保護責任體系，協調處理好環保部門統一監督管理與屬地主體責任、相關部門分工負責的關系，提升生態環境治理能力。
特別要指出的是，《意見》與其他系統垂直管理差別最大的一點在於，將改革的首要任務確定為強化地方黨委和政府及其相關部門的環境保護責任。《意見》要求，地方各級黨委和政府對生態環境負總責，主要領導擔任生態環境保護議事協調機制的負責人，強化跨部門、跨地區的統籌安排和任務部署，按照「管生產必須管環保、管發展必須管環保」的原則，落實地方黨委和政府及其相關部門的環境保護責任清單要求，並輔以權威高效的新型環境監察體系對市縣環境履責情況加強監督檢查，形成任務明確、責任明確、監督有力的制度鏈條，把環境保護黨政同責、一崗雙責機制化、體制化、常態化。
搞好環境保護，不能只靠環保部門。調研發現，地方對清晰明確的環境保護責任清單期望較大，認為增加一些編制還不如增加一些部門與環保系統分工負責、協同聯動效果好，可能也更容易實現。充分發揮地方黨委和政府主要領導的積極性是搞好環境保護工作的主要制度法寶，形成各部門權責明確、齊抓共管的工作格局遠遠勝於環保系統增編增人。這是《意見》解決環保系統長期以來小馬拉大車問題的主要出發點，要把不正確的、負載過大過重的大車變成與小馬職責職能相匹配的小車。
從某種意義上來說，環保系統要換一種打法，要在減負的同時轉型。改革後，環保系統要顯著增強統籌協調、重大問題謀劃、綜合決策能力，強化任務部署安排、過程跟蹤分析、工作成效評估。要做好環境質量改善方案的參謀者、任務部署落實情況過程的評價者、工業污染源排放的監管執法者、環境履職情況的監督監察者。干不好、幹不了、沒有法律授權的，應該由更有監管手段、更有源頭政策防控效率的其他部門承擔。當然，這一過程是長期的，有可能還會局部反復，但這是環境治理體系建立健全的正確方向。
4 改革要重點做好一個加法
垂改解決了一些長期制約治理能力的瓶頸，強化了人員素質、技術手段、機制政策後，也會出現很好的增量效果，產生明顯不同的工作效能。各地要用好用活改革紅利、做好改革加法實現強基固本。
《意見》對環境執法機構性質、統一穿著制式服裝、配備一線環境執法用車等長期性瓶頸問題做出了明確規定，這對於提升監管效能將會發揮良好的推動作用。《意見》要求賦予環境執法機構完整的環境執法權，可以使違法案件的查處更獨立、更及時、更有效。
《意見》提出目前仍為事業機構、使用事業編制的市縣兩級環保局，要結合體制改革和事業單位分類改革，逐步轉為行政機構，使用行政編制；要結合事業單位分類改革和綜合行政執法改革，規范設置環境執法機構；要設置專兼職鄉鎮（街道）環保機構和專兼職環保人員。這些領域都是提升基層治理能力的瓶頸領域，需要切實貫徹落實好《意見》精神，不斷夯實基礎。
《意見》要求盡快出台環保監測監察執法等方面的規范性文件。其中，環境監測機構標准化文件正在積極推動過程中，環境監管業務用房建設標准等進展工作較為順利，這些都為強化基層能力提供了較好的幫助。
《意見》還特別強調了環保大數據平台、測管協同等建設。利用新的機制、新的手段，實現互聯互通、實時共享、成果共用，實現監測力量與監管執法有效聯動、快速響應，實現環境治理效率的提升。
5 改革要努力做好一個乘法
長期以來，我國實行的是省市縣三級環境管理體制。這導致省市縣三級環保部門機構設置、人員配置基本相同。一些區縣環保局麻雀雖小五臟俱全，力量分散、效能不高，不同層級對同一污染源監管職責不明確。改革後，預期省市縣三級環保事權將發生明顯變化。通過盤活現有資源、分級釐清事權，可以實現結構性優化的乘法效益，使縱向有序、橫向協調，有效提高公共管理效率。
按照《意見》，改革後省級環保部門將側重宏觀管理，負責生態環境質量的監測、評價和考核工作，市縣政府環保履責情況的監督監察，以及各地市環保局領導班子的任免；市級環保部門將強化綜合統籌，對全市域環境保護工作按照生態系統完整性實施統一領導，對改善環境質量出謀劃策、安排部署、跟蹤檢查，統一管理各區縣環保分局；縣級環保分局側重執行，側重現場環境執法。這樣一來，省市縣三級環保部門配置可以有差異，人員配置上可以結構優化，不用對同一污染源重復執法，不用對下級環保部門工作復核檢驗。
《意見》要求在全省范圍內統一規劃建設環境監測網路，整合設置市轄區的環境監測機構。這樣可以整合做強新的市級監測力量，重點污染源監督性監測和監管重心下移，並按照跨區域跨領域實施環境管理， 進而提升效率。
要特別注意市局對縣局實現派出管理後機制體制的變化。若將區縣環保局作為市局的一個部門來看待，改革要強化市縣兩級的整合。按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量，市級重點查案，區縣執法重點進行現場檢查，這樣能錯位呼應。過去市縣兩級管理不可避免的重復執法、效能不高的問題，在垂直管理縣級分局體制下應該能得到較好解決。
6 力爭保障職工利益
《意見》關注基層職工切身利益，對人員待遇和幹部上升空間等問題做了很好的機制設計，在各地改革實施中有望得到有效改善。
改革調整隸屬關系和財政供養後，如何保障改革後工資待遇？第一種情況，若部分區縣工資高於市直，從區縣環保系統預算基數轉移到市級基數中內套的工資部分，可以在一定時期維持不變，使改革對個人影響最小並逐步消化。第二種情況，若區縣工資低於市直，區縣財政按照原工資平移基數，可由市財政拉平補足市縣差額部分。
垂改可以實現幹部的專業化培養和整體素質提高，但往往也存在幹部局限於系統內流動、通道狹窄、成長空間小等問題。《意見》從頂層設計相應做了針對性的制度安排：
第一，堅持市級環保局作為市級政府工作部門的性質不變，在確保省級環保廳（局）提名權的同時，充分發揮市級黨委和政府對市環保局領導班子任免的發言權，在一定程度上保證市級環保局幹部還可以在塊上任職、有進有出。
第二，縣級環保局領導班子往往存在科級的天花板，垂改後可以在市級環保局科級部門崗位上輪崗使用，優秀者可以提拔為處級非領導職務和市級環保局領導班子成員。
第三，一些省份改革實施方案要求省級環保廳局統籌管理環保系統非領導職數。若落實到位，全省環保系統廳級、處級、科級非領導職數統籌使用、打通使用，將使環保系統非領導職數增加，有利於拓展環保系統幹部職工晉升空間。
第四，《意見》明確規定，市級環境監測機構主要負責人任市級環保局黨組成員，同時考慮到市級環境監測機構直接歸省級環保部門管理這一因素，環境監測機構規格在一定程度上得到普遍提升。一些省份改革方案也對環境執法機構主要負責人任同級環保局黨組成員做了地方規定。
第五，注意統籌環保幹部的交流使用，在強化環境保護議事協調機制、加強環保部門與其他部門協作共享、落實黨委和政府主體責任等方面為環保幹部交流使用留有可能。
第六，強調縣級環保部門實施垂改後，盡管隸屬關系調整為市直，但仍然享受職務與職級並行的政策。
6. 如何提升基層治理體系和治理能力
一、大力推進基層議事規則的程序化。
二、大力推進基層公共服務的標准化。
三、大力推進基層社會管控的網格化。
四、大力推進基層權力運行的公開化。
五、大力推進基層治理力量的職業化。