礦業秩序整治工作方案

① 礦產資源管理

一、礦產資源概況

（一）發現的礦種和礦產地

截至2005年底，全區已發現礦產138 種，佔全國已發現171種礦產的80.7%。探明有資源儲量的礦產81 種（亞種102 種）。探明資源儲量的油氣田87 個，其中大型10 處、中型43 處、小型34處。探明有資源儲量的非油氣礦產地993 處，其中大型137 處，中型210處，小型646處。

「十五」期間，新發現礦種與「九五」期末相比沒有變化，探明有資源儲量的礦種增加7 種（天然瀝青、銻、鍶、紅柱石、葉蠟石、玄武岩、珍珠岩），探明有資源儲量的油氣田增加13 處，探明有資源儲量的非油氣礦產地增加127處。見表3-1。

表3-1「十五」期間自治區發現礦種、探明礦產地情況表

（二）保有資源儲量概況

「十五」期間，全區33種主要礦產的保有資源儲量，有27 種增加、2種持平、4 種減少。其中天然氣、鐵礦、金礦、銀礦、銫礦、紅柱石礦、芒硝礦、石鹽礦、鉀鹽礦、石棉礦、水泥用石灰岩礦、膨潤土礦、飾面用花崗石礦、飾面用大理石礦14 種礦產的保有資源儲量增加在19%以上（見附表10）。2005 年主要礦產保有儲量較2000年增減情況見表3-2。

表3-2 2005年自治區主要礦產保有資源儲量較2000年增減情況表

截至2005年底，全區探明有資源儲量的礦產中，保有資源儲量有41種礦產居全國前10 位，其中居首位有6 種，第2 位有10種，前5位的有27種。見表3-3。

二、礦業權管理和礦業權市場

（一）勘查許可證、采礦許可證發證

1.勘查許可證發證情況

「十五」期間，全區依法批准新發非油氣礦產勘查許可證3652個。其中，能源礦產239個（煤礦223個），黑色金屬礦產528個，有色金屬礦產1322 個，貴金屬礦產892 個，稀有、稀土、稀散礦產62個，非金屬礦產571個，水汽礦產38個。是全國頒發勘查許可證最多的前3 個省（區）之一（依次為內蒙古、山東和新疆）。見表3-4及圖3-1。

表3-3 截至2005年底自治區主要礦產保有資源儲量居全國前10位礦種一覽表

在自治區登記注冊的中外合資及外商獨資礦產勘查企業共有8家，共批准勘查許可面積1300平方千米。

2.采礦許可證發證情況

「十五」期間，全區依法批准非油氣礦產采礦許可證1.33 萬個（地州市級國土資源管理部門發證主要為小型建築用砂礦、粘土礦），其中，新發證2224個。

表3-4「十五」期間自治區勘查許可證新發證情況表 單位：個

圖3-1 自治區「十五」期間新發勘查許可證礦種構成圖

在全區批准非油氣礦產采礦許可證發證中，國土資源廳發證4590個，其中，新發證895 個，辦理延續1834 個，辦理變更821個，劃定礦區范圍1040個。見表3-5及圖3-2。

表3-5「十五」期間國土資源廳新發采礦許可證情況一覽表 單位：個

圖3-2 2005年自治區批准采礦許可證經濟類型構成圖

2005年與2000年相比，持有采礦許可證的企業按經濟類型分的比重是：國有企業降低3.3 個百分點，集體企業降低31.7 個百分點，有限責任公司增長15.4%，私營企業增長14.7%。數據說明，礦產資源開發資金投入格局的重大變化。

有19家港澳商和外商投資企業在我區進行礦產資源開發，佔全國獲得采礦許可證港澳商外商投資企業187家的10.2%。

（二）礦業權市場建設情況

1.積極探索建立礦業權市場

礦業權市場建設是一項新的工作，沒有現成的經驗可循，同時又是地礦行政管理面臨的一項重要任務。為建立規范有序、統一開放、合理競爭的采礦權市場，首先選擇礦產資源豐富，礦業產值高，管理到位的哈密地區、阿勒泰地區和塔城地區開展采礦權出讓試點工作。

（1）針對阿勒泰地區金屬及稀有金屬礦產資源豐富，但地質工作程度低，礦產資源儲量級別不高，零星分散小礦較多這一特點，由阿勒泰地區國土資源局嘗試採用協議的方式出讓零星分散小礦采礦權，取得了較好的效果。

（2）塔城地區托里縣花崗石資源較為豐富，其中「托里紅」花崗石品種在市場上比較走俏，因采礦點較多，品質和價格起伏較大，影響了該縣的礦業經濟的有序發展。通過治理整頓，關停了越權發證的礦山，對礦區重新規劃，設置了4個采礦權，以110萬元的價格招標出讓，取得了較好的效果。

（4）哈密地區自然環境相對較好，資源豐富。2002 年8 月，通過調查摸底，哈密市國土資源局選擇了市場前景好，毗鄰國道開采運輸成本較低的「天山白麻」飾面花崗石品種，即哈密市柳溝花崗岩1、2號礦體進行拍賣，成功的敲定了全區以拍賣方式出讓采礦權第一錘。

在試點單位采礦權協議出讓和拍賣工作經驗的基礎上，及時總結經驗，制定並下發了《礦業權招標拍賣掛牌出讓管理暫行規定》（新國土資發 〔2002〕 134 號），以指導和規范全區礦業權的有償出讓。

2.健全規章制度，規范礦業權市場

為了培育和規范全區的礦業權市場，加快礦業權市場建設步伐，根據《礦產資源法》及配套法規和國土資源部有關要求，2001年制訂了《自治區進一步整頓礦業經濟秩序規范礦業權市場的實施方案》（新國土資辦發 〔2001〕 175號）、《關於加強采礦權轉讓管理培育規范采礦權市場工作的通知》（新國土資辦發〔2001〕 244號）等文件，要求各級國土資源部門深入調查並依法查處非法轉讓礦業權行為，推進采礦權市場化管理。為了規范礦業權招標、拍賣、掛牌行為，加大市場配置礦產資源力度，減少以行政審批方式出讓采礦權，在總結采礦權出讓試點工作的基礎上，制定了《關於停止以行政審批方式出讓建材類礦產采礦權的通知》（新國土資辦發 〔2002〕 459 號），以上文件及制度的建立，對全區礦業權市場建設與規范化發展起到了積極的作用。

3.積極推進探礦權采礦權招標、拍賣、掛牌出讓

自2003年8月1 日《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法》（試行）實施以來，全區積極研究制定符合本地實際的礦產資源有償使用制度，進一步培育和規范統一、開放、競爭、有序和充滿活力的礦業權市場體系，「兩權『招、拍、掛』」出讓大幅增長，礦業權市場化程度逐步提高，兩權市場建設取得突破性進展。

（1）建築用砂礦及粘土礦采礦權的掛牌出讓。全區采礦權市場啟動後，建築用砂礦及粘土礦采礦權有償出讓首先列入礦業權市場建設的日程。借礦業秩序整頓和風景名勝區采礦治理的機遇，首先在吐魯番地區開展了砂石粘土礦采礦權的有償出讓。對鄯善縣的非煤礦山重新進行規劃，全縣只設6個砂石料礦。鄯善縣國土資源局以掛牌方式向社會公開出讓縣城城區三岔口兩個砂石料礦采礦權，掛牌起始價位均為20 萬元，分別經15 和29 輪掛牌競價，兩礦以244萬元成交，成為新疆首例以掛牌方式出讓的砂礦采礦權。

（2）煤礦采礦權拍賣出讓。為進一步推動礦業權市場建設，按照礦產資源開發規劃和市場需求，選擇經詳查地質工作，探明儲量2566萬噸，且煤層巨厚，開采條件好的托克遜縣黑山煤礦的采礦權組織拍賣出讓。2002年11月18日，該礦采礦權以900萬元起拍，經過33輪競價，被新疆廣匯花崗石礦山開發有限公司以4900萬元的價格成交獲得，成為我國第一例以拍賣形式出讓的煤礦采礦權。

（3）重要礦產探礦權、采礦權公開出讓。2004 年3 月，根據自治區黨委六屆六次全委（擴大）會議提出的「新疆的礦產資源開發，也要解放思想，實現突破」的要求，組織了有煤礦、金礦、銅礦、鐵礦、菱鎂礦、鉀鹽等重要礦產的13 個探礦權、采礦權公開出讓，其中7個探礦權、采礦權合計起拍價3860 萬元，拍賣成交價1.83 億元。特別是拜城縣梅斯布拉克煤田（共3 個井田），合計起拍價2900 萬元，拍賣成交價1.72 億元，在社會上反響強烈，同時引起了自治區人民政府對探礦權、采礦權的高度重視。

（4）採用「搖珠」方式確定采礦權評估單位。2005 年，為體現公平、公正的原則，提高礦業權審批的透明度，我區在全國率先採用「搖珠」方式確定采礦權評估單位。

4.積極探索采礦權管理方式的轉變，為經濟發展服務

「十五」期間，積極探索采礦權管理方式的轉變，為安置失業職工和社會穩定，促進自治區經濟發展作出了努力。如烏魯木齊市一家國有陶瓷廠，擁有兩個小煤礦和一個制陶用粘土礦，2001 年企業因管理經營不善，瀕臨破產。企業職工生活窘迫，上訪不斷，影響了當地社會安定。我廳根據自治區領導的批示，將企業原無償獲得的采礦權，作價360萬元為企業職工的安置費用入股，引入新資金技術和新的管理方式，盤活了資產，使老企業獲得了新生。又如，哈密一家老國有金礦，由於經營混亂，加之已探礦明資源基本枯竭，企業破產，職工安置成為老大難。哈密地區經與廳協商，將原企業無償獲得的4 個礦山采礦權與破產企業固定資產進行拍賣，最終以1108萬元成交，使原礦山資源得到了有效的保護和利用，企業職工生活有了保證，同時為處置破產企業的采礦權積累了經驗。

（三）探礦權、采礦權出讓情況

1.探礦權出讓

「十五」期間，全區出讓探礦權59個，合同價款4641.7萬元。其中拍賣和掛牌出讓9 個，成交金額1520 萬元，占出讓總合同價款的32.7%。2004年3 月，國土資源廳組織的重要礦產探礦權、采礦權公開出讓中，拜城縣梅斯布拉克煤田二、三井田探礦權經拍賣，成交金額達1200萬元。見表3-6及圖3-3。

表3-6「十五」期間自治區探礦權出讓情況一覽表

圖3-3「十五」期間自治區探礦權出讓主要礦種合同價款構成圖

2.采礦權出讓

「十五」期間，全區共出讓采礦權1589 個，合同價款6.93 億元。其中，招標、拍賣、掛牌出讓88個，成交金額2.08億元，占出讓總合同價款的30%。見表3-7、表3-8及圖3-4。

表3-7「十五」期間采礦權出讓情況表

表3-8「十五」期間采礦權出讓情況一覽表

（四）探礦權轉讓情況

「十五」期間，全區轉讓探礦權8 個，轉讓金額5227 萬元。其中，2001年哈密土屋銅礦探礦權轉讓價款3500萬元；2004年霍城縣界梁子—惠遠北地區煤礦詳查作價500萬元轉讓。見表3-9。

圖3-4「十五」期間自治區采礦權出讓主要礦種合同價款構成圖

表3-9「十五」期間自治區探礦權轉讓情況表

三、礦產資源開發利用

（一）礦產品產量

「十五」期間，全區實現原油產量 1.08 億噸，天然氣產量302.7億立方米，固體礦產礦石產量3.45 億噸。其中，2005 年原油產量2408.3萬噸，較2000年增長30.3%，年均增長5.4%，年產量佔全國原油產量的13.3%；天然氣產量106.24 億立方米，較2000年增加2倍，年均增長24.6%，年產量佔全國天然氣產量的1/6；固體礦產礦石產量7515.69萬噸，較2000年增長18.1%，年均增長3.4%；黃金18.3 萬兩，較2000 年減少7.6%。2005 年全區開發利用的礦產有95 種，較2000 年增加8 種。2005 年與2000年非油氣礦產資源開發情況對比見附表11。

（二）礦業產值

「十五」期間，全區實現礦業產值2209.3 億元，佔全區工業總產值7662.8 億元的28.8%。僅2005 年，實現礦業產值757.87億元，較2000年增長105.8%，年均增長15.5%，佔全區工業總產值的32.1%。其中，原油、天然氣產值694.63億元，較2000年增長106.6%，年均增長15.6%；非油氣礦產產值63.24 億元，較2000年增長98.2%，年均增長14.7%。見表3-10及圖3-5。

表3-10「十五」期間自治區實現的礦產品產量、礦業產值情況表

圖3-5「十五」期間自治區礦業產值與工業總產值對比圖

（三）礦業結構調整

礦產資源開發利用結構調整和優化整合初見成效，礦業布局趨於合理。油氣供應通道初步形成，「西氣東輸」工程建成並開始輸氣，中國—哈薩克原油管道、西部原油管道、成品油管道工程開工建設；煤炭工業結構調整力度加大，其礦山數從2000 年底的938個減少為2005 年底的586 個；初步建成規模生產的一批鐵礦山、銅鎳礦山。非油氣礦山規模從2000 年有大型礦山9 個、中型礦山13個，發展到2005年的大型礦山35個、中型礦山88個。

（四）礦產資源開發「引進來」戰略實施情況

1.引進國內知名公司（企業）開發礦產資源概況

（1）山東魯能煤電化開發有限公司：實施有4 個項目：哈密煤電化基地項目，建設年產1000 萬噸煤礦投資13.9 億元，截至2005年底，已投資2 億元，煤礦一井田已完成精查勘探工作，煤炭儲量已經國土資源部批准；阜康煤電化基地項目，其建設年產2500萬噸煤礦的前期地質勘查工作已啟動；庫爾勒煤電項目經前期工作，配套煤炭資源已選定區域；塔城地區煤電化項目，其煤田總體規劃和初步可行性研究工作已初步完成。

（2）江蘇徐州礦業集團：2001 年，該集團與阿克蘇地區行署及庫車縣簽訂了開發俄霍布拉克煤田的協議；2002 年，對俄霍布拉克煤田進行補充勘探，獲煤炭資源儲量10 億噸。目前，該集團已在俄霍布拉克煤田完成主副井的基本建設，單井產量達90萬噸，其煤炭主要供南疆地區工業和生活用煤，為緩解南疆缺煤的緊張局面起到積極作用。

（3）山東新汶礦業集團：2005年4月17日，該集團與伊犁州人民政府簽訂了開發建設伊犁煤田暨化工項目協議書，其中計劃「十一五」期間在伊犁地區建設年生產規模1000萬噸的煤礦。

（4）神華集團有限責任公司：擬在准東建設5×60 萬千瓦煤電項目和生產規模3000 萬噸煤變油項目。已完成電廠建設所需煤炭資源的精查勘探工作，5×60萬千瓦煤電項目即將動工。

（5）國家開發投資公司：參加羅布泊鉀鹽科技開發有限責任公司的股權重組，出資3.42億元，占總股本63%，羅布泊鉀鹽礦擴建年產8萬噸硫酸鉀項目已經完成，已投入試生產階段；擬在伊犁地區建設2×30萬千瓦的電廠和建年產300 萬～1000 萬噸的煤礦，目前正進行伊犁皮里青煤礦地質勘查工作，項目投產後，生產的焦炭主要銷往哈薩克。

（6）河北開灤（集團）有限責任公司：2004 年9 月，該公司與察布查爾縣、伊寧市簽訂了伊南煤田洪海溝—加格斯台煤礦區的開發利用協議，計劃新建年產300萬噸煤礦1 個、120 萬千瓦電廠1個。現階段正在進行伊南煤田洪海溝—加格斯台煤礦區的地質勘探工作。

（7）上海外經貿投資（集團）有限公司：2004年12月，通過轉讓方式取得土屋銅礦探礦權和采礦權，2005 年開始進行資源開發（由於水資源問題進展緩慢）。

（8）福建紫金礦業集團：2002 年，該集團參股阿舍勒銅業股份有限公司，並以51%的股權控股。阿舍勒銅礦日處理4000 噸礦石的選廠已於2004年9 月試生產，目前，礦山開發建設工作基本完成，已正式投產，年產銅精粉15 萬噸。2004 年，該集團參入金寶礦業有限公司對蒙庫鐵礦10～22號礦體的開采，並以51%的股權控股，現已建成年處理礦石100 萬噸的選礦廠，年生產鐵精粉30萬噸。

2.港、澳商和外商投資開發礦產資源概況

2001年，由港、澳商和外商投資建設的礦山有5 個，當年實現礦產品產量9.62萬噸，佔全區礦產品產量的0.15%，礦業產值2072.06萬元，佔全區礦業產值的0.65%。截至2005 年底，由港、澳商和外商投資建設的礦山發展到16 個，當年實現礦產品產量30.27萬噸，佔全區礦產品產量的0.40%，較2001 年提高了0.25個百分點；礦業產值7961.46 萬元，佔全區礦業產值的1.26%，較2001年提高0.61個百分點。

（五）礦產品進出口貿易情況

「十五」期間，全區礦產品及其相關產品的進出口貿易保持較快增長，實現礦產品進出口貿易總額13.5億美元，佔全區進出口貿易總額228.1 億美元的5.9%。其中礦產品進口貿易額10.24億美元，佔全區進口貿易總額102.07 億美元的10%；礦產品出口貿易額3.26 億美元，佔全區出口貿易總額126.05 億美元的2.6%。自治區「十五」期間礦產品貿易額占貿易總額的比重見圖3-6。

2005年礦產品進出口貿易總額達6.9億美元，是2001年的14倍，年均增長 171.9%。其中，出口貿易額為 1.23 億美元，是2001年的3.2倍，年均增長133.5%；進口貿易額為5.67 億美元，是2001年的32.4 倍，年均增長201.7%。主要大宗短缺礦產品的進口量持續增長，貿易逆差不斷擴大。見表3-5。

截至2005年底，新疆與世界40多個國家和地區保持礦產品貿易往來，出口的主要有煤、瀝青、膨潤土、蛭石、石棉、紅柱石、石英、天然石墨、大理石、石灰岩、鉻礦等粗加工礦產品；進口的主要有煤、原油、鐵、錳、銅、鉛、鋅、銻礦等粗加工礦產品。

圖3-6「十五」期間自治區礦產品貿易額占貿易總額比重圖

表3-11「十五」期間自治區礦產品進出口貿易額情況表

四、礦產資源補償費徵收

「十五」期間，全區各級國土資源管理部門切實加強礦產資源補償費征繳工作，加大對重點礦區、重點礦種的徵收力度，共徵收入庫礦產資源補償費14.09億元，超額完成了國土資源部下達的徵收任務。其中2001 年1.3 億元，2002 年3.34 億元，2003 年2.5億元，2004年2.75億元，2005年4.2億元。

五、礦產資源保護項目資金安排情況

「十五」期間，全區共安排礦產資源保護項目121 個，補助資金9654萬元。其中，煤礦71個項目，補助資金6037萬元；金礦8個項目，補助資金531 萬元；鐵礦6 個項目，補助資金452 萬元；銅礦4個項目，補助資金295萬元；飾面用花崗石礦4個項目，補助資金283萬元；石鹽礦4個項目，補助資金264萬元；其他礦種小計共24個項目，補助資金1792 萬元。見表3-12。各礦種補充資金所佔比例見圖3-7。

圖3-7「十五」期間礦產資源保護項目補助資金構成圖

2005年，國家安排新疆礦產資源保護項目5個，補助資金840萬元。其中，金礦2 個，300 萬元；煤礦、鉀鹽礦、紅柱石礦各1個，各180萬元。

表3-12「十五」期間礦產資源保護項目安排情況一覽表

通過礦產資源保護項目的實施，礦山企業節約資源的意識進一步增強，部分礦山企業的采選方法、資源回採率、難選冶礦石及尾礦的回收利用水平有較大提高，礦山服務年限延長。其中，重點煤礦開採回採率由30%提高到60%～75%，鐵礦回採品位由45%下降到28%，石材的荒料率由5%～20%提高到45%～60%。

六、礦產資源違法案件查處情況

「十五」期間，全區查處礦產資源勘查、開發違法案件 306件，其中，勘查違法案件4件（無證勘查3 件，非法轉讓探礦權1件），開采違法案件302 件（附表12）。查處的各類違法案件構成見圖3-8。

圖3-8「十五」期間自治區查處的礦產資源開采違法案件構成圖

「十五」期間，對95%以上的礦山企業進行年檢。通過年檢，取締非法采礦礦山92 個，注銷采礦許可證104 個，吊銷采礦許可證47個，查處侵權越界礦山31 個，追征礦產資源補償費1001.93萬元，罰沒款47.2萬元，沒收礦石6.08萬噸，刑事處罰1人；共查處未參加年檢的勘查項目125個、不按期施工或未完成最低勘查投入的勘查項目13個、「圈而不探」的勘查項目2 個，並責令有關當事人限期整改。

七、整頓和規范礦產資源開發秩序工作

為貫徹《國務院關於全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》（國發 〔2005〕 28 號）文件精神，自治區下發了《自治區全面整頓和規范礦產資源開發秩序工作實施方案》（新政發 〔2005〕107號），部署在全區范圍內開展以煤炭開發為重點的礦產資源開發秩序的整頓和規范工作。

與煤炭工業管理局、煤炭安全生產監察局共同對全區的煤礦生產企業進行了全面審查，要求129家小煤礦停產整頓，關閉回採率達不到要求的小煤礦65個。

在2005年完成煤炭資源回採率專項檢查的基礎上，制定了遏制煤炭資源回採率低及煤炭資源浪費嚴重的措施。取締非法采礦159個，注銷采礦許可證469個，吊銷采礦許可證180 個，關閉不符合規劃要求或生產能力落後的煤礦532 個。制定了礦產資源整合、確定重點礦區和重要礦種優化布局方案。

為規范礦產資源開發秩序，健全自治區礦產資源的動態管理工作和建立監管體系，制定了《關於轉發 〈關於全面開展礦山儲量動態監督管理的通知〉 的通知》（新國土資發 〔2006〕 326 號），要求礦山企業進行儲量檢查檢測。

八、地質資料匯交和地質資料服務

2003年以來，認真貫徹實施國土資源部頒發的《地質資料管理條例》，完成了全區地質資料的清理工作，地質勘查單位共補交各類地質資料702份。截至2005年底，館藏地質資料7015份，較2000年底館藏地質資料增加了1032份。見表3-13。

表3-13「十五」期間地質資料匯交和查閱情況一覽表

② 　中國地礦行政管理的現狀

現狀是改革與發展的基礎和出發點。在第一章第三節，我們已對中國地礦行政管理進行了歷史回顧。這里，所講的現狀是指1982年地礦部成立至今的狀況，側重從地礦行政管理所取得的成就和存在的問題兩個方面來進行分析。

一、我國地礦行政管理取得的成就

自1982年以來，我國地礦行政管理從不健全、不完善到逐步健全、完善，取得了重大成就。主要表現在如下8個方面：

（一）建立礦產資源法律法規框架

1986年，礦產資源法的公布實施，在立法上填補了我國礦業法律的空白，為我國地礦行政管理和礦業生產經營活動納入法制化軌道提供了前提條件，從而使我國地礦行政管理進入了有法可依的階段。1986年至1995年底，國務院發布了地礦行政法規和規范性文件28件，國務院地礦行政主管部門和有關主管部門頒布了有關地礦行政管理的部門規章和規范性文件71件，各省（區、市）頒布了有關地礦行政管理的地方性法規和地方政府規章136件。1996年，修改礦產資源法。1998年2月12日，國務院發布《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》（以下簡稱「開采登記辦法」）和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》3個配套法規。這些法律、行政法規和地方性法規、部門規章和地方政府規章構成了我國地礦行政管理法律、法規的框架。

（二）建立和完善地礦行政管理機構

通過1988年和1993年的政府機構改革，地礦主管部門的管理職能更加明確。同時，各級地礦行政管理機構建設也逐步得到了加強。到目前為止，各省（區、市）地礦廳（局）已經作為地礦行政管理機構進入了省級人民政府序列，全國共有337個市（地）和2179個縣（市）建立了地礦行政管理機構，地礦行政管理工作人員隊伍不斷壯大。目前，全國共有各級地礦行政管理工作人員43700多人。通過近10年的努力，全國各級地礦行政管理機構建設取得了重要進展，從而在組織上保證了地礦行政管理工作的順利進行。

（三）促進礦產資源法律法規的貫徹執行

自從1986年礦產資源法公布實施以來，全國人大常委會和國務院組織了多次有關礦產資源管理方面的全國性執法大檢查。1989年，地礦部、監察部和國務院法制局聯合對礦產資源法律法規執行情況進行了全面檢查；1992年，全國人大常委會組織了對礦產資源法的檢查；1995年，地礦部、財政部、監察部和國務院法制局又聯合對《礦產資源補償費徵收管理規定》執行情況進行了檢查；1996年，國務院有關部委又聯合對《國務院關於整頓礦業秩序維護國家對礦產資源所有權的通知》執行情況進行了檢查。這些檢查的層次高、范圍廣、影響深，有力地促進了礦產資源法律、法規的貫徹執行和執行過程中一些疑難問題的解決。

（四）整頓礦業秩序，保護礦業權人的合法權益

自礦產資源法公布實施以來，各級地礦行政管理部門共頒發勘查許可證31460個，處理勘查糾紛1487起，減少重復投資3.32億元。通過對勘查秩序的整頓，全國礦產資源勘查秩序已經實現全面好轉。在整頓勘查秩序的同時，各級地礦行政管理部門大力整頓采礦秩序，共查處非法采礦案件28500多起。通過對采礦秩序的整頓，使我國國有礦山企業持證率達到了99.13%，集體礦山企業和個體采礦持證率達到了90.13%。目前，盡管部分地區和部分礦種的礦業秩序仍然存在不同程度的混亂，但全國范圍內大規模亂采濫挖的混亂局面已不復存在。

（五）實施礦產資源補償費徵收管理制度

1994年2月27日，國務院總理李鵬簽署了第150號令，發布了《礦產資源補償費徵收管理規定》（以下簡稱「補償費徵收規定」），從而結束了我國礦產資源無償開採的歷史，維護了國家對礦產資源的經濟權益。徵收礦產資源補償費是適應社會主義市場經濟體制要求的礦業經濟機制的一個重要轉變。自從1994年4月1日開始徵收礦產資源補償費以來，全國共計徵收入庫的礦產資源補償費達32億多元。

（六）礦產資源開發利用監督管理實現規范化和制度化

各級地礦行政管理部門通過對礦產資源開發利用監督管理工作實踐的總結，制訂了礦山企業的「三率」（即開採回採率、采礦貧化率和選礦回收率）指標和考核辦法、礦產督察、礦山年檢、礦產資源開發利用情況統計年報等制度，從而在一定程度上促進了礦山企業改進采、選工藝，改善技術和管理方法，提高了礦產資源開發利用的水平和資源效率。

（七）促進地質勘查行業管理

地礦行政主管部門依據國務院賦予的地勘行業管理職能，協助國家計委制定地質礦產勘查規劃和計劃，制定產業政策（如產業結構調整政策等），組織研究和制定地礦工作改革政策，進行地質礦產勘查工作統計和發布等。

（八）加強地質環境監督管理

地礦行政管理部門依照國務院賦予的地質環境監督管理職能，保護地質遺跡和地質保護區等地質環境資源，以及預防和治理滑坡、泥石流、地面沉降和地裂縫等地質災害方面取得了明顯成效。各級地礦行政管理部門大力加強對地下水勘查活動的統一管理，積極協助水利主管部門進行取水許可證的復核，對地下水開發活動進行嚴格的監督管理，確保了地下水的合理開發和利用。

二、我國地礦行政管理存在的問題

隨著我國改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟體制的逐步建立，地礦行政管理正朝著更加健全、完善的方向發展。但是，目前還存在一些不足和問題，主要表現在以下方面：

（一）法律法規體系有待進一步完善

在礦產資源法修改後，國務院已經發布實施了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》。但是，原已實施的其他配套法規尚需根據新的法律規定、社會主義市場經濟體制和改革開放的要求，總結實踐經驗，進行修改。這些法規是《中華人民共和國礦產資源法實施細則》（以下簡稱「礦產資源法實施細則」）、《礦產資源監督管理暫行辦法》、《全國地質資料匯交管理辦法》（以下簡稱「資料匯交辦法」）和《違反礦產資源法規行政處罰辦法》等；還需要制定一些新的配套法規，如礦業權評估、礦產資源儲量審批、礦山環境保護和地質環境保護等方面的管理法規；還要會同國務院計劃、財政等有關部門制定實施法規的具體規章、制度，才能保證法律、法規的施行；省、自治區、直轄市人大常委會和人民政府相應地要進行地方法規和規章的修改制定，以保證法律與法規體系的完整性、中央與地方立法的一致性。

（二）地礦行政管理的組織體制有待健全和理順

經過10多年的努力，從國務院到縣級人民政府基本上建立了地礦行政管理的機構，從組織上保證了地礦行政管理工作的開展。目前存在的問題：一是政企、政事不分，不利於行政管理職能的履行；二是多頭管理，政出多門，不利於集中統一管理，增加了行政的難度；三是行政管理體制有待進一步明確，各級地礦行政管理機關之間事權劃分不清，不利於依法行政，合法行政，也不利於調動各級管理機關的積極性；四是少數市、縣級地礦行政管理機關定位不合理，不具備執法主體資格；五是相當多的市、縣級地礦行政管理機關定員超編，人浮於事，有的人員不符合地礦行政執法的資質條件，影響執法形象和高效行政；六是必要的仲裁、法律咨詢、評估、監測等中介機構尚未建立或不健全。這些都需要在今後的政府機構改革中予以解決。

（三）地礦行政管理的政策指導和宏觀調控力度不夠

地礦行政管理的各項工作涉及到國民經濟可持續發展的重大問題，需要政府進行調查研究，政策指導；從事地質勘查和礦產採掘的單位經濟效益不好，面臨產業結構調整，管理體制、運行機制的改革，任務艱巨復雜。政府通過政策（如礦產資源政策、礦業產業政策等）引導，加強宏觀調控非常必要，但過去在這方面的工作力度不夠。

（四）執法力度不夠

經過10多年努力，地礦行政管理在治理勘查、開采秩序，維護礦產資源國家所有權方面取得很大成績，從全局看礦業秩序已經基本好轉。但是，由於多種原因，某些礦種，某些地區礦業秩序混亂、破壞浪費資源、污染環境的問題仍較突出，各級管理機關在依法行政、嚴格執法、嚴肅處罰、加強監督等方面力度不夠，需要採取有力措施予以加強。

（五）地質環境管理職能沒有全面到位

我國地質環境資源非常豐富，各類地質災害頻繁發生，加強地質環境監督管理已經刻不容緩。目前，這方面工作起步較晚，立法跟不上，管理制度不健全，部門之間職能不協調，管理力度不夠，制約著地質環境管理職能的全面到位。

③ 整頓礦業開發秩序的必要性

3.2.1.1 礦產資源供需形勢迫使礦業走集約開發之路

長期以來，由於礦業高強度的粗放型發展，使我國礦產資源消耗過快，迄今多數大中型骨幹礦山已進入中晚期，服務年限縮短，後備資源缺乏，不少重要礦產資源也日趨緊張。根據國土資源部 《中國礦產資源可供性論證報告》顯示，到2020年，對國民經濟具有重要作用的45種主要礦產中僅有10多種尚可保證國內經濟社會發展的需求。尤其是在我國工業化、城鎮化進程加快、經濟社會發展與資源環境矛盾日益突出的形勢下，只有堅持開源節流才是長久之計。一方面，要加大地質勘查工作力度，建立完善的國家主導、商業投資多元化的勘查投資機制，實施深部找礦和大礦周圍外部找礦；另一方面，必須充分利用好、管理好現有的礦產資源，提高礦產資源開採回採率，促進礦產資源綜合利用，避免和減少礦產資源的破壞和浪費。

提高礦產資源開發利用水平，增強資源保障能力，既要通過持續開展治理整頓、打擊各類礦產資源違法違規行為來解決非法采礦問題，同時也要通過結構調整解決合法礦山中存在的不利於有限資源充分發揮其經濟效益和社會效益的問題。實施結構調整的主要措施就是對現存的大量合法的小礦進行整合，盡快解決礦山的 「多、低、亂」等問題，優化礦業權配置，促進礦產開發規模同資源儲量規模相適應，最大限度地實現資源規模化、集約化開采。

資源規模化、集約化開采就是通過收購、參股、兼並等方式，對礦山企業依法開採的礦產資源及礦山企業的生產要素進行重組，逐步形成以大型礦業集團為主體，大中小型礦山協調發展的礦產開發新格局。一個礦區只設置一個采礦權，以徹底解決大礦小開、一礦多開等問題。

礦產資源整合是在特定的歷史時期由政府主導開展的一項經濟管理活動。整合是合法礦山之間資源、資產、資金、資本、人才等要素的優化組合。即礦產資源整合對礦山企業依法開採的礦產資源及其生產要素進行重新組合，是優化礦山開采布局、推進資源節約集約利用、提高礦產資源保護和利用水平的重要手段。因此，礦產資源整合將對我國小礦有序發展產生積極的作用和影響。礦產資源整合是一項綜合性很強的工作，具有多元化的特點。既涉及治亂、治散，也涉及治本，同時也涉及生產安全、環境保護以及資源稅費等問題。它不僅直接解決歷史遺留的礦山布局不合理的問題，而且將在按照規劃重新設立采礦權的過程中提高礦山企業准入條件，建立更多規范開採的大礦，這將有助於打壓和遏制小礦違法產生和生存的空間，從根本上扭轉礦產資源開發秩序整頓—反彈—整頓的被動局面，有利於提高礦產資源開發利用水平，安全、環保也將得到更加可靠的保證。

3.2.1.2 適應礦產資源監督管理的需要

實施礦產資源整合不僅是落實科學發展觀、建設資源節約型和環境友好型社會的內在要求，也是我國礦產資源管理形勢的現實需求。

（1）我國礦產資源管理理念正在發生重大轉變。過去那種以行政手段包打天下的管理方式正面臨挑戰，礦產資源管理正在從注重經濟總量的增長轉向注重經濟的全面協調可持續發展。整合將減少監管工作量從而降低行政成本，同時客觀上也減少了管理不到位問題的發生，通過對原有的若干個采礦權進行重新規劃並整合為一個或有限的幾個采礦權，從而將資源集中到優勢企業手中，做到資源整體開發、不同主體利益分享，實際上也是對礦產資源管理權力、相關民事權利和義務的重新劃分，將原來政府不該管也不好管或管不好的一些事務 「還政於民 （即管理相對人）」，同時通過市場配置等方式將本應由企業承擔的法律義務和社會責任實現權責歸位。

（2）礦產資源監督管理的重點正在發生重大轉變。從總體上看，多年來以非法礦山為重點管理對象將轉變為以合法礦山為管理對象，相應地，打擊非法采礦、建立礦產資源正常開發秩序的重點任務也將轉向對合法礦山進行規范和嚴格管理，即主要著眼於對采礦權人是否履行法定義務，實現科學辦礦、安全生產、環境保護的情況進行監督並提供服務。

（3）我國礦產資源管理方式正在發生重大轉變。通過礦產資源整合，礦山數量將大大縮減，礦山布局漸趨合理，多年來採取的運動式的治理整頓將被常規性的日常監管和依法查處違法案件所取代，管理相對人之間的礦業權糾紛將通過行政仲裁和民事訴訟等方式加以解決，現在的一些行政審批行為將逐步讓位於市場和市場主體，在國家宏觀調控下的市場調節和配置以及各類民事主體之間平等協商、公平競爭將發揮更大的作用。政府部門將更加側重於宏觀間接管理和社會服務，這也是各級礦政管理部門由過去的以行政手段管理為主轉向以綜合運用法律手段、經濟手段和必要的行政手段管理的有益嘗試。礦產資源整合包括大礦與大礦之間的合並，但主要是指小礦聯合組建大礦和大礦對小礦的收購及兼並。作為整合對象的小礦，不是專門針對計劃經濟體制下形成的非國家所有制的礦山企業，而是指佔有資源量和產量明顯較小的采礦權人或稱為合法的小型礦山企業，它既包括非國有企業也包括國有企業。整合的重點應當是那些佔有礦產儲量不足、缺乏後備資源、生產技術設備和管理水平簡單落後、勞動生產率低、資源浪費嚴重、存在安全和環保問題的小礦。

總之，對礦產資源開發進行整合是集中解決礦山開發布局不合理，實現資源規模化、集約化開發的重要手段，是從源頭上有效治理礦業秩序混亂的基礎性工作，是調整礦業結構、促進礦業經濟增長方式轉變的有效途徑，對建設資源節約型環境友好型社會，走新型工業化道路具有重大意義。礦產資源整合即對礦山企業依法開採的礦產資源及其生產要素進行重新組合，是優化礦山開采布局，推進資源節約集約利用，提高礦產資源保護和利用水平的重要手段。實施礦產資源整合，表明我國礦產資源管理正在進入一個新的階段，對於我國礦產資源管理乃至整個礦業的發展具有深遠的意義。