財政國家治理

1. 為什麼說財政是國家治理的基礎和重要支柱

之所以說財政是國家治理的基礎，是因為，在任何經濟社會和任何發展階段，國家治理的主體都是政府，財政則是政府履行職能的基礎所在。這個道理不難解釋。
政府做任何事或從事任何活動，都是需要花錢的，都是要以花錢為條件的。政府所花的錢，來自於財政支出的撥付。政府要花錢，就要籌錢，就得有錢的來源。政府所籌措的錢，構成了財政收入。這一收一支之間或財政收支的過程，實際上便是作為國家治理主體的政府履行職能的活動。沒有財政支出的撥付，沒有財政收入的籌措，就不可能有政府職能的履行，也就不可能有國家治理的實現。可以說，財政與政府、財政與國家治理如影隨形、亦步亦趨，系綁在一起、密不可分的統一體。此其一。
相對於其他方面的政府職能，財政職能所具有的一個特殊品質或突出特點，就在於其最具「綜合性」——覆蓋全部、牽動大部。由於財政收支既是所有政府活動的基礎，又是連接政府和家庭企業的最直接的紐帶，財政職能的履行，其范圍，能夠覆蓋於所有政府職能、所有政府部門和所有政府活動領域。其觸角，能夠延伸至所有家庭和企業、所有經濟社會活動領域。牽住了財政職能這個牛鼻子，順藤摸瓜，就等於抓住了政府職能履行、國家治理實現以及整個經濟社會運轉的全部內容。此其二。
作為政府的收支或政府的收支活動，自然要遵從一定的制度規范來進行。圍繞政府收支所形成的一系列財政制度安排，它的優劣不僅直接決定著財政職能的履行狀況，而且事關所有政府職能的履行狀況，進而決定著國家治理體系的運行狀況和國家治理的實現水平。所以，財政制度的現代化與國家治理的現代化息息相關。它們之間彼此依存，互為表裡，相輔相成。只有打下了現代財政制度的堅實基礎，才可能收獲現代國家治理體系和治理能力的成果。此其三。
之所以說財政是國家治理的重要支柱，是因為，在構成現代國家治理體系的諸種要素中，財政幾乎是最重要的一種要素。這個道理也不難理解。
第一，縱觀當今世界各國政府所履行的職能，盡管項目繁多，表現各異，但從大類分，無非是「事」和「錢」兩個方面。前者主要涉及行政事務，後者主要指財政事務。與之相適應，國家治理的實現線索，無非位於兩個層面：事權與財權的界定和支出責任與財力的配置。只有各級政府和各個政府職能部門的事權與財權界定清楚了，各級政府和各個政府職能部門的支出責任和財力配置妥當了，各項政府職能的履行才可能落到實處，國家治理的相關活動才可能運行順暢。無論是就政府職能歸類的「事」和「錢」的兩個方面事務而言，還是就國家治理實現的「事權與財權」、「支出責任與財力」的兩個層面線索而論，財政都可謂是不可多得的重要支柱。
第二，無論從哪個角度看，在全面深化改革的系統部署中，加快轉變政府職能都是一場硬仗，也是一塊最難啃的骨頭。而在這方面，我們實際面臨著從「事」入手還是由「錢」入手來轉變政府職能兩種選擇。相對於各級政府之間和各個政府部門之間的權力歸屬和利益分配關系而言，有關「事」的方面即行政管理體制的調整，對其的觸動是直接的、正面的，有關「錢」的方面即財稅管理體制的調整，對其的觸動則是間接的、迂迴的。顯然，前者實施的難度較大，遇到的阻力因素較多。後者實施的難度和阻力，通常會弱於前者。以財稅體制改革為突破口，順勢而上，顯然有助於迂迴地逼近政府職能格局的調整目標。這意味著，財稅體制改革不僅可以也應當作為全面深化改革的重要支柱，而且可以也應當成為實現國家治理現代化的重要支柱。
第三，在現代社會的國家治理體系框架中，政府預算絕對是一個重要載體。通過政府預算治理國家，更是迄今可以觀察到的有關現代國家治理活動的一個基本軌跡。作為政府財政收支安排的一個基本計劃，政府預算反映和規定了政府在預算年度內的工作或活動范圍、方向和重點。一本政府預算，就是一面反映政府工作的鏡子，就是一本有關政府活動的詳細記錄。通過政府預算，我們可以了解政府的工作，透視國家治理的活動；作為各級人民代表大會審批的一個重要文件，政府預算還是人大代表和全體人民監督政府收支運作的途徑和窗口。通過政府預算，我們可以評價政府收支運作的成本，考核國家治理工作或活動的績效；作為必須經過各級人民代表大會審批才能生效的一部具有法律效力的文件，政府預算也是控制政府支出規模的一個有效手段。通過政府預算，我們可以形成對政府支出規模和國家治理活動成本的有效控制。

2. 為什麼說財政是國家治理的基礎

十八屆三中全會關於全面深化改革的系統部署中，以前所未有的歷史高度定位財政，賦予了財政以「國家治理的基礎和重要支柱」的特殊定位。
一、之所以說財政是國家治理的基礎，是因為，在任何經濟社會和任何發展階段，國家治理的主體都是政府，財政則是政府履行職能的基礎所在。
1、政府做任何事或從事任何活動，都是需要花錢的，都是要以花錢為條件的。政府所花的錢，來自於財政支出的撥付。政府要花錢，就要籌錢，就得有錢的來源。政府所籌措的錢，構成了財政收入。這一收一支之間或財政收支的過程，實際上便是作為國家治理主體的政府履行職能的活動。沒有財政支出的撥付，沒有財政收入的籌措，就不可能有政府職能的履行，也就不可能有國家治理的實現。
2、財政收支既是所有政府活動的基礎，又是連接政府和家庭企業的最直接的紐帶，財政職能的履行，其范圍，能夠覆蓋於所有政府職能、所有政府部門和所有政府活動領域。其觸角，能夠延伸至所有家庭和企業、所有經濟社會活動領域。
3、作為政府的收支或政府的收支活動，圍繞政府收支所形成的一系列財政制度安排，不僅直接決定著財政職能的履行狀況，而且事關所有政府職能的履行狀況，進而決定著國家治理體系的運行狀況和國家治理的實現水平。
二、之所以說財政是國家治理的重要支柱，是因為在構成現代國家治理體系的諸種要素中，財政幾乎是最重要的一種要素。
1、只有各級政府和各個政府職能部門的事權與財權界定清楚了，各級政府和各個政府職能部門的支出責任和財力配置妥當了，各項政府職能的履行才可能落到實處，國家治理的相關活動才可能運行順暢。
2、一定程度上「有多少錢才能辦多少事」，財權對事權有制約作用。以財稅體制改革為突破口，有助於從根本上實現政府職能格局的調整目標。財稅體制改革不僅可以也應當作為全面深化改革的重要支柱，而且可以也應當成為實現國家治理現代化的重要支柱。
3、在現代社會的國家治理體系框架中，政府預算絕對是一個重要載體。通過政府預算治理國家，更是迄今可以觀察到的有關現代國家治理活動的一個基本軌跡。同時，政府預算也是控制政府支出規模的一個有效手段，通過政府預算，可以形成對政府支出規模和國家治理活動成本的有效控制。

3. 運用所學經濟知識,說明我國財政在國家治理中是如何發揮作用的

運用所學經濟知識，對我國的財政和發展在治理中發揮著非常強大的作用，都是以這個為依託的

4. 劉尚希：為什麼說財政是國家治理的基礎

劉尚希：為什麼說財政是國家治理的基礎
作為國家治理的基礎，財政不能過度工具化
財政之所以被過度工具化，其理論的淵源實際上在凱恩斯，凱恩斯以後財政就變成了政府的手段。而且，在西方國家不僅僅是經濟方面的手段，也成為搞福利的手段，一種選舉工具，成為滿足政治家需要的政治手段，所以赤字和債務就不斷擴大，最後變成危機。在西方國家的選舉政治支配下，財政的工具化趨勢很難逆轉，只能是通過財政危機才能收斂一點。歐盟定的財政紀律之所以難以執行，這是重要的原因。財政作為國家治理的基礎不能過度被工具化，尤其是不能為了短期的目標過度使用財政手段。否則，國家治理的這個基礎就會鬆弛，甚至崩潰。
那麼怎麼保證這個基礎的穩固呢？法治化。我看到《決定》里特別強調要完善立法，這可能吸取了房產稅試點時受到合法性質疑的教訓，更重要的是，作為國家治理的基礎，的確是必須「法」字當頭。財政是政治的一部分，也是政權的一部分。國外的國會主要干嗎？就是審查預算，就是圍繞預算的問題爭來爭去。前不久美國兩黨的爭斗主要是預算問題。征稅權的問題也是國家很重要的事情，從世界歷史看，憲法的產生就與此相關。過去提稅收法定主義，現在提預演算法定主義，這就是財政法治化，也是現代財政制度的基本特徵。這在我國還是弱項，稅收既然是法定原則，這在《決定》中也明確提出了，那我們現在有多少稅種是真正的法律呢？18個稅種只有3個法律，其他都是條例。這方面需要大力推進。有人大代表已經提出議案，建議人大把稅權收回去，不要給國務院過多授權。這就涉及到人大和國務院的關系，如果真收回去，條例就很麻煩了，意味著要變成了法律才可以用，現在都是人大授權的辦法。不難看出，財政法治化不只是頒布一些法律條文，而是涉及到國務院和人大的關系問題，涉及到權力的配置問題，十分復雜。真正實行法定主義，人大和政府關系的改革就是政治體制改革的內容。
預算既可以是政府分錢的工具，也可以成為約束政府的制度。在國外，預算沒有被通過政府就會關門，甚至解散。而我們的預算主要是政府分錢的工具，各個部門討價還價的平台。這兩者有質的區別。把預算變成約束政府的一種制度，這也是政治體制改革。由此不難理解，為什麼說財政是國家治理的基礎，它是綜合性的，涉及到多個層面，涉及到權力分割。怎麼分權，怎麼制衡。這里涉及很多深層次的問題。所以說，財政改革決不僅僅是如何分錢那麼簡單。
財政怎麼改？
從上述意義上講，這一次對財政的認識應該說很到位。有了明確的認識，財政改革的思路也就清晰了。這其中每一句話都非常重要，牽一發而動全身。「明確事權」，這涉及到中央與地方的關系，從而影響中央與地方之間財政關系。「改革稅制」，這涉及到政府和老百姓的關系，政府和市場的關系。「穩定稅負」，這涉及到社會的期望，穩定稅負大家有期待。過去財政收入的增長遠遠超出經濟的增長，老百姓擔憂甚至有罵聲。最近一年尤其是經濟增長下滑以後，財政收入的增長又低於經濟的增長。在這種情況下，如果任其這么下去，意味著宏觀稅負會下來，今年的赤字已經跳躍性增長，明年的赤字若是又跳躍性增長，那肯定不行。那在這種情況下，基於現實條件，我認為穩定稅負是非常正確的。但問題又來了，穩定稅負，那結構性減稅是不是要停下來？其實不矛盾，恰恰相反，結構性減稅是保證現有條件下稅負穩定，防止財政收入增長進一步下滑的重要措施。所以結構性減稅和穩定稅負是不沖突的。

還有「透明預算」，究竟怎麼透明？這其中有非常復雜的問題。透明預算涉及到很多技術性問題和基礎性工作，比如說政府收支分類是否科學的問題，還沒有資產負債表，不知有多少資產和負債，怎麼透明，這也是一個問題。「透明預算」提出了要求，指出了方向。還有一句話就是「提高效率」。剛才魏部長講的，我們政府的效率不高，內耗造成的；而內耗則是職責不清造成的，導致花了不少冤枉錢。我們在教育、科技方面的投入增長很快。但從效果來看並不是很高。科技方面的投入，就像車掛在低檔上使勁踩油門，油耗增加很快，轉速表也很快，但車速很慢。科技帶動經濟的作用很弱。這些年來重投入，輕改革。各個部門把事情干好了，是各個部門的功勞，但如果有問題，就是投入不夠，財政給的錢不夠，普遍都是這么個說法。國家怎麼樣真正形成一盤棋，對提高效率非常重要。
還有一句「建立現代財政制度」，怎麼建立？就是法治、透明、高效。把前面說的做到了，現代財政制度就建成了。這里涉及到另外一個問題，中央與地方的兩個積極性，這個太重要了。
為什麼提中央與地方兩個積極性而不提五級政府五個積極性呢？從國家治理的角度來分析，我們實行的是兩級治理架構：國家（中央）治理、地方治理，這與五級政府不是一個概念，不能劃等號。我們過去老是從五級而不是從兩級的角度來考慮財政體制，是混淆了國家治理級次與政府級次。我國的立法體制就是兩級，而不是五級的概念。司法體制也很快要變成兩級。這意味著，財政體制也將是兩級架構：國家財政體制、地方財政體制。地方可以根據地方的情況實行不同的治理體制、不同的財政體制，甚至包括不同的財政改革。我認為，應該一方面擴大地方的權力，加快簡政放權；另外一方面也要強化地方的責任約束。中國這么大，中央都直接管到縣鄉，那根本管不好，抓了芝麻丟了西瓜，國家治理的主線反而模糊了。國家治理實行兩級分權，這就是主線。至於地方治理，則屬於另一個層次的問題。兩個層次的問題不能混淆起來，眉毛鬍子一把抓。

5. 如何認識和理解構建現代財政制度對於國家治理現代化的重要性

如何理解「財政是國家治理的基礎和重要支柱」？
中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文認為，三中全會《決定》站在歷史的高度，高屋見瓴地肯定財稅改革和制度建設的極端重要性。他認為，財政是七分財、三分政。財，是指財產、財產權利，既有私人財產權又有公共財產權的因素。政，是指政府，政府的主要職責是要平等和有效保護私人財產權和公共財產權。財政的深層次問題則反映著國家與納稅人的關系，中央與地方的關系，立法機關與行政機關的關系，還有政府與市場的關系，其中重點是國家與納稅人的關系。這些問題涉及著我國的治理架構、運行機制和法治化。可以看到，我國所有改革內容都涉及財稅和法治問題。新一代領導人正是洞察了古今中外歷史的經驗教訓，才把財稅和法治提高到如此重要的位置。此次全會《決定》第五部分是專述「深化財稅體制改革」的，但財稅體制改革問題，不僅僅限於《決定》的第五部分，應該說《決定》從頭到尾都貫穿著財稅體制改革和法治的精神。在三中全會召開前，中共中央、國務院通過的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》是一部重要的財政制度。這說明財稅體制改革和法治是我國新時期改革的主線和重點。
中國政法大學民商經濟法學院教授施正文認為，《決定》實現了財政、稅收兩個制度的創新和突破。長期以來，財政被列在經濟、收入范疇。而實際上，財政是國家最根本的制度。正如劉劍文教授所言，理財就是治國，理財是治國的主要形式。《決定》把財稅從簡單的經濟領域提升到「財政是國家治理的基礎和重要支柱」、「科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障」的高度，不是對財稅的褒獎，而是回歸了財稅的本位。
中國人民大學法學院教授徐孟洲、西南大學教授張新民等人也認為，《決定》的很多方面都涉及財政，不僅是在第五部分專門對財稅體制改革問題作出了部署。以前僅僅是從經濟的方面研究財政問題，沒有上升到「財政是國家治理的基礎和重要支柱」的高度。對此，財稅法學人在感到欣慰之餘，更感到任重道遠。他們表示，未來要努力推動財稅改革成果的法制化。
北京大學社會科學部副部長耿琴認為，《決定》是我們國家經過35年的改革開放以後，在經濟、政治轉型的關鍵時期出台的一個最頂層的設計，展現了黨治理國家、改革國家的決心。在這個舉世矚目的方案中，提出了很多涉及財稅領域的重要問題。可以說，財稅體制改革是全面深化改革的突破口和重點領域之一，也是民心所向。
如何理解穩定稅負？
《決定》提出穩定稅負。對此，中央財經大學稅收教育研究所所長賈紹華認為，穩定稅負就是在現實的稅負基礎上不再增加也不再減少稅負。但問題是稅收負擔究竟多少合適？當前各方面比較接受的稅負是33%左右（中國社會科學院財經戰略研究院發布的《中國財政政策報告綠皮書》計算出，中國的宏觀稅負為32.2%。國家稅務總局原局長肖捷在《求是》雜志上撰文《走出宏觀稅負的誤區》，以2009年數據為准，以國際貨幣基金組織（IMF）的統計口徑測算得出，加上政府性收費和基金等非稅收入，宏觀稅負約為30%）。更關鍵的問題是，這樣的稅負是否用到了民生，是否實現了公共服務均等化。他認為，應該通過法制來界定這些問題，如通過制定稅收基本法，確定納稅人的權利、義務，以及政府的稅收用到什麼地方。這樣，《決定》提出的完善立法、穩定稅負、透明預算、提高效率就緊密結合起來了，由此才能解決穩定稅負的問題。同時，應重視對實體法的完善。比如通過清費立稅，實現環境保護費、社會保障費等費改稅，用7—8年的努力，到2020年使稅收佔到整個財政收入的90%以上。這樣，穩定稅負的目標才有可能得到實體法方面的保證。

6. 什麼是國家治理的基礎和重要支柱

在中共十八屆三中全會關於全面深化改革的系統部署中，以前所未有的歷史高度定位財政，賦予了財政以「國家治理的基礎和重要支柱」的特殊定位。那麼，為什麼是財政而非其他別的什麼范疇獲得如此的定位呢？這是需要深刻領會和系統把握的。

之所以說財政是國家治理的基礎，是因為，在任何經濟社會和任何發展階段，國家治理的主體都是政府，財政則是政府履行職能的基礎所在。這個道理不難解釋。

政府做任何事或從事任何活動，都是需要花錢的，都是要以花錢為條件的。政府所花的錢，來自於財政支出的撥付。政府要花錢，就要籌錢，就得有錢的來源。政府所籌措的錢，構成了財政收入。這一收一支之間或財政收支的過程，實際上便是作為國家治理主體的政府履行職能的活動。沒有財政支出的撥付，沒有財政收入的籌措，就不可能有政府職能的履行，也就不可能有國家治理的實現。可以說，財政與政府、財政與國家治理如影隨形、亦步亦趨，系綁在一起、密不可分的統一體。此其一。

相對於其他方面的政府職能，財政職能所具有的一個特殊品質或突出特點，就在於其最具「綜合性」——覆蓋全部、牽動大部。由於財政收支既是所有政府活動的基礎，又是連接政府和家庭企業的最直接的紐帶，財政職能的履行，其范圍，能夠覆蓋於所有政府職能、所有政府部門和所有政府活動領域。其觸角，能夠延伸至所有家庭和企業、所有經濟社會活動領域。牽住了財政職能這個牛鼻子，順藤摸瓜，就等於抓住了政府職能履行、國家治理實現以及整個經濟社會運轉的全部內容。此其二。