印度基層治理

1. 印度是市場經濟嗎

印度縱越亞熱帶和熱帶,其糧食成熟是一年三季,而水資源豐富,人力資源不缺,再加上樓上學者說的耕地面積大,養活10億人沒什麼問題! 印度城市化僅為27.8%。印度城市化緩慢的原因是多方面的!
中印同屬發展中國家，同樣是轉型中的人口大國，同樣面臨著復雜的「三農」問題。毫無疑問，彼此間增進了解，相互借鑒，是十分有意義的。為此，中國（海南）改革發展研究院組成了以執行院長遲福林為團長的印度鄉村治理考察團，於2006年2月13～23日就鄉村治理問題對印度進行了為期10天的考察。
考察團一行6人在德里和加爾各答兩地訪問了有關涉農管理部門、大學和學術機構，對德里近郊的農村進行了實地考察，先後在印度農業部、鄉村發展部、德里大學、尼赫魯大學、亞洲參與研究會、印度社會發展研究中心、印度統計研究院等單位和機構舉行了12個座談會，與印度的有關高級官員、專家學者和農民進行了交流和探討。

一、差距、問題與挑戰

（一）眼見為實：想像與現實間的落差
印度考察之前，在我們眼中高頻率出現的統計數據是：1991年拉奧政府開始改革至今，印度年均GDP 增長率達6.1％，2003年GDP 增長率達到了8.61％，最近三年其增長率也高於7％，這一經濟增長率已非常接近中國的水平。與此同時，也有反映中印之間差距的數字：中國的GDP 總量相當於印度的2.5倍，中國的人均GDP 是印度的2倍，中國的外國直接投資總額是印度的12倍，等等。在我們的想像中，印度雖比中國落後，但也一定會是一派日新月異、欣欣向榮的景象。
然而，考察中的所見所聞卻說明：基於統計數字所產生的想像與現實之間存在很大的落差。在印度國際經濟關系研究委員會訪問時，該院委員會總裁拉吉夫。庫爾瑪對我們說：「我到過中國許多地方，從整體上說，印度要比中國落後15年」；在德里工作的德國朋友則對我們說：「印度經濟要比中國落後六、七年」。雖然他們說的不一定準確，卻說明了他們對中印之間巨大差距的一種感性認識。考察中，我們驚異於印度的「三個強烈反差」，這種反差印證了想像與現實之間存在較大的距離。
1.發展速度與基礎設施的強烈反差。近些年，印度的發展速度引起了世界的關注，人們也常常因此談論印度什麼時候超過中國的問題，但當你身臨其境，會驚異於其發展速度與基礎設施的強烈反差，印度還沒有一條象樣的高速公路，德里機場的基礎設施只相當於國內一個地級市火車站的水平。
2.經濟增長與貧困人口的強烈反差。印度的貧困人口超過了2億多，在印度的城市，低矮破舊的貧民窟數不勝數，生活在貧民窟中的貧困人口不但要飽受蒼蠅蚊子的叮咬，還要長年累月地經受高溫焦烤。在德里和加爾各答的城市街頭，到處可見流浪的乞丐。雖然，印度經濟增長的勢頭非常強勁，但與其形成強烈反差的是，這些貧困人口的現狀卻為其經濟增長蒙上了一層難以揮去的陰影。
3.市場經濟與開放程度的強烈反差。印度的改革是從1991年開始的，也加入了WTO ，但印度的市場經濟與其開放程度存在著強烈反差：比如，針對外國人的價格歧視嚴重存在，如印度主要旅遊景點的門票還存在兩種價格，外國人門票價格要比印度國民高出十幾倍；再如，市場要素缺乏流動，印度農業部的哈克博士告訴我們，印度全國的進城農民工只有400萬左右，這與中國1億幾千萬農民工形成了鮮明對比。
以上「三個強烈反差」說明，中國與印度的經濟雖然都在高速增長，但兩國的發展程度顯然不在一個層次上。目前，中國已基本完成了工業化、城市化的原始積累，正處於工業化、城市化加速推進的中期階段；印度尚處於工業化、城市化的原始積累過程之中，尚處在的工業化、城市化的初期階段。
（二）表象透析：突出問題與嚴峻挑戰
印度在發展中「兩個突出問題」是其必須認真面對的：
其一是就業問題。就業問題是印度的一個棘手難題。印度經濟增長速度雖快，但其經濟結構的特點卻是制約就業的一個因素。印度一、二、三產業比例為25％、25％、50％左右，第三產業比重雖超過50％，但其吸納勞動力就業十分有限。印度的第三產業以軟體業為重，其軟體出口僅次於美國。發達的軟體業固然是印度的一個優勢，但軟體業是高科技行業，在勞動力就業的問題上難有作為。對印度而言，其緩慢的城市化進程和落後的製造業極大地制約著貧困人口的就業。
其二是貧困問題。與就業問題息息相關的是貧困問題，印度的貧困問題體現在兩個方面：一是貧困人口的隊伍龐大。印度全國的貧困人口超過了2億多，其城市貧困與農村貧困問題一樣嚴重；二是貧富差距有進一步拉大的趨勢。印度農村貧困人口多為無地農民和缺地農民，印度城市貧困人口都多為無業遊民和從事低收入職業的人群，這些貧困人口往往受到社會的歧視和排斥，他們游離於主流社會之外，難以享受到經濟增長帶來的成果。
印度的發展不得不面臨著這樣一種尷尬局面：發展使富者越來越富，貧困人口卻在原地踏步。這個問題不解決，不但會會制約其社會發展與進步，嚴重時更會影響社會的穩定。

二、基層民主與鄉村自治

（一）新的起點，基層民主與鄉村自治的里程碑
1992年，印度國會通過第73號和第74號憲法修正案；1993年4月24日和7月1日，兩修正案成為印度憲法第9章的內容。1994年4～5月，各邦通過了支持法案。以此為新的起點，印度的基層民主與政權建設獲得了憲法地位，所以，印度的學者把1993年看成是印度鄉村治理中具有劃時代意義的里程碑。
從印度獨立至今，以1956年和1993年為界限，其鄉村治理大致經歷了三個階段，只有解析這種變遷的過程，我們才能真正理解1993年其基層民主與鄉村治理入憲之於印度的里程碑意義。
第一階段：姓種世襲階段（1947～1956年）。印度的村級組織稱為「藩查亞特」，「藩查亞特」的成員稱為「藩奇」。印度獨立後沿襲了這一傳統，1948年憲法第40條定義「藩查亞特」為自治政府單位，但此時的「藩查亞特」還是一種以種姓為基礎的傳統村落共同體，「藩查亞特」的權力被高種姓的人所控制，「藩奇」是世襲的。這一時期的「藩查亞特」為印度第一代「藩查亞特」。
第二階段：間接選舉階段（1956～1993年）。1956年，印度政府出台《梅塔委員會報告》，要求建立村、區和縣三級「藩查亞特」體制。這一時期，鄉村引入了選舉機制，種姓世襲制度受到了沖擊，此時的「藩查亞特」主席由「藩奇」間接選舉。1977年，印度政府對「藩查亞特」制度再一次進行改革，決定撤銷村「藩查亞特」，改區「藩查亞特」為最基層的自治組織。這一時期，印度出現了以有限民主為特徵的第二代「藩查亞特」。
第三階段：直接選舉階段（1993年至今）。1992年前，「藩查亞特」雖然存在，但鄉村並沒有真正意義上的基層政權。1993年第73、74號憲法修正案規定村「藩查亞特」為自治機構；確立了印度的縣、區、村三級自治制度。根據憲法規定，村民大會直接選舉代表組成村「藩查亞特」；由若干村「藩查亞特」組成的區「藩查亞特」；由全縣的區「藩查亞特」組成的縣「藩查亞特」。人口小於200萬的邦則只有縣、村兩層；每級代表席位由直接選舉產生，各級任期都為5年，選舉必須在任期結束前，若自治機構解散，則必須在6個月內選出新的自治機構。這一時期，印度出現了具有現代民主特徵的由村民直接選舉的第三代「藩查亞特」。
（二）艱難進步，基層民主有了穩定的法律保障
以1993年通過的憲法第73、74號修正案為標志，印度鄉村自治取得了以下「三大進步」：
1.縣、區、村三級自治體制形成，明確了鄉村自治組織的權利和義務。憲法明確界定了29項與村「藩查亞特」有關的工作義務，並賦予了其18個方向150項的管理權與自主權，從而使基層的民主和自主有了穩定的法律保障，顯示了基層民主對於邦一級和國家一級民主的重要意義。
2.對婦女及弱勢人群權益的法律保護。憲法規定：在自治機構中，婦女應占所有席位的1/3，而其中1/3又保留給少數民族（ST）的「賤民」和婦女；而且，憲法還規定將1/3的自治機構官員和議長席位應保留給婦女等等。這些規定對消除社會歧視發揮了積極作用。
3.民主選舉與監督的推行。由於普選的推廣，選舉者和被選舉者都受到了一定程度的民主教育，人們開始關注政治與腐敗問題，民間漸漸興起了監督政府的運動和組織，政府行為也受到了一定程度的社會監督。
（三）現實困惑，鄉村民主與自治中的兩大怪圈
新德里社會科學研究院喬治。馬斯洛先生說：「印度基層民主與鄉村自治有四大敵人：政治家、官員、土地持有者和封建因素、承包商」。「四大敵人」對基層民主構成了現實威脅，主要體現在基層民主與鄉村自治的「兩大怪圈」上：
一是「有計劃、不落實；有法律、不執行」的怪圈。印度的鄉村治理中，政令不暢和有法不依的現象非常嚴重。地方權貴們多數依照自己的利益和社會傳統我行我素，他們通過操縱地方的選舉並掌控著選舉後的鄉村治理，他們不願意分權給平民百姓。對中央政府的決策和國家法令都採取了這樣一種態度：有利於自己就積極執行，不利於自己就反對，並拖著不落實。從而使鄉村治理中出現了法律規定的是一套，而實際情況卻是另一回事。這種現實導致其相關惠農的法律和政策難以落實到位，相關的農業改革與發展計劃往往也成為一種泡影。
二是「有民主、無集中；有監督、難決策」的怪圈。印度的鄉村治理中，不同利益集團及政黨的紛爭是一大特色。1978年，印度的基層選舉中引入政黨間的競爭，到上世紀末期，地方政黨的活動有了一定氣候。基層黨派的角逐固然有利於不同利益集團之間的監督，但有時卻過多的爭論，難以妥協，最後很多該做的事都做不成。
泛民主化傾向的存在說明印度基層民主不成熟的一面，這使得鄉村社會的動員能力和基層政權的組織能力相對較弱，導致其在公共服務、基礎設施建設等方面往往是議而不決、決而難行。

三、鄉村治理與政府作為

印度中央政府設置了專管農村事務的三部：農業部、鄉村發展部和鄉村自治部，三部部長均為內閣成員。三部為平級關系，雖有業務聯系，卻互不隸屬。印度三部之間有相互平衡和監督功能，農業部的職能更廣泛一些，鄉村發展部和鄉村自治部的職能相對更專一些，農業部更側重負責管理經濟發展方面的事務，鄉村發展部更側重社會發展方面的事務；農業部更側重全局利益，鄉村發展部則更側重保護地方利益。
多年來，為了應對貧困挑戰和就業壓力，印度政府進行了種種努力和探索。
（一）針對農民提供有限公共服務的種種努力
印度的公共服務還比較落後，但印度政府卻針對老百姓最為關心的醫療和義務教育問題，實行了免費服務。
在農村免費醫療方面。印度政府一直著手建立農村醫療救助的框架，為貧困人口提供免費的醫療服務。印度現有的農村醫療系統由村衛生中心、初級衛生中心、社區衛生中心和地區醫院四個層次組成，這些公立醫院的醫療設施差，醫務人員的水平較低，卻也可以針對貧困人口提供最起碼的醫療服務。本屆政府上台之後，出台了2005～2012年的「全國農村健康計劃」，計劃在未來5年內，其醫療衛生預算提高到佔GDP 的2％到3％。
農村的義務教育方面。印度農村的義務教育也是免費的，據哈克博士介紹，印度在教育方面的投入達到了GDP 總量的6％。而且，400萬進城農民工的子女在城市同樣可以享受免費的義務教育。
此外，印度還於1979年實施了「農村綜合發展計劃」，由中央和邦財政各出資50％，向貧困人口提供補助和貸款，供應種子、化肥、農葯與相關技術服務，投資興修水利設施，開辦職業培訓，發展農村小型工業等一系列有限的公共服務。
印度政府把有限的投入緊扣農民最為關心的醫療和教育等問題，提供了大范圍的低水平服務，照顧到了貧困階層的最低需求，在一定程度上減輕了農村家庭的經濟負擔，緩解了因貧富差距而積累的社會矛盾。
（二）構建「低水平、廣覆蓋」保障體系的作為
印度的財政比較拮據，影響了其社會保障的投入，但印度政府本著「低水平、廣覆蓋」的原則，有選擇的重點投入，重在救急，發揮了一定的作用。
上世紀80年代初，印度開始實施國家鄉村就業計劃，實施該計劃主要目標有二：一是無地農民有所就業；二是失業人口有所保障。1989年印度又推出了「賈瓦哈爾就業計劃」，由中央和邦政府各出資80％和20％為貧困人口創造修建房屋和挖水井等就業機會。後來這些計劃進而上升為《國家農民僱用保障法案》，法案規定：每個無地家庭至少有一個成員一年內能獲得政府所提供的100個工作日，農民失業後，可向當地政府提出申請，政府接到農民申請後，15天內為其提供就業崗位。如果政府不能及時提供就業崗位，就必須將申請人納入低保，由政府提供其基本生活費。據印度農業部哈克博士介紹，印度已有三分之一的鄉鎮開始執行了這一計劃，尚有三分之二的鄉鎮未啟動，到目前為止，印度有400萬農民可享受到低保。
此外，據哈克博士介紹，印度政府還計劃以財政補貼的方式每年由財政出資20億盧比（4億人民幣）准備為無房戶解決住房問題，目前這個計劃正在印度南部試驗，以後將視財政的情況逐步向全國推廣。
（三）推行以耕者有其田為目標的土地改革嘗試
印度的人均耕地約2畝左右，在土地制度方面，印度賦予了農民穩定、明晰、完整的農地產權，農民的土地可以買賣。目前，印度80％的土地掌握在40％相對富有的人的手裡，其餘的60％的農民中，無地農民約有1300萬左右，其餘的均為缺地農民，這些無地農民和缺地農民只能靠出賣勞動力為生，因而造成了印度社會巨大的就業壓力。
對印度政府而言，一方面，他們要保護農民的土地所有權；另一方面，又要防止農村土地無限制的兼並，避免出現更多的無地農民而導致社會兩極分化的進一步加劇。印度獨立後，從1949年開始實施了以廢除「柴明達爾」地主為中心的土地改革，並著手圍繞以下三個方面進行嘗試：一是改革租佃制度，由政府固定地租數量以保障租佃關系；二是廢除中間人制度，由政府接管其土地並將其所有權分配給佃戶；三是實行個人土地最高額限制，規定每個農戶灌溉地每戶不能超過7公頃，非灌溉地不能超過15公頃，產茶葉的地沒有限制。對此，各邦根據自己的實際情況對限額有所調整。
印度政府為土地改革所付出的努力遭到地主們的反對，並未得到各邦很好地落實，除一些左派政黨執政的邦開始執行土地最高額的限制外，絕大多數邦並未執行這一規定。
（四）實施以農村信息化促鄉村建設的龐大計劃
在尼赫大學，印度的學者們給我們介紹了印度政府龐大的農村信息化建設計劃，政府試圖以農村信息發展和教育培訓計劃的制定與實施，促進農村、農業、農民的全面發展與進步，以規劃印度鄉村的美好未來。
1.農村信息化的規劃與設想。農村信息化的構想是在各地的農產品批發市場和政府部門之間建立網路，在互聯網的基礎上共建印度農產品市場資料庫，將中央政府和地方政府的管理功能信息化、網路化。與此同時，將農業市場管理組織、農產品行業協會、出口促進組織和經營農產品的公司進行網路化管理，起到數據集成的效果。農村信息化網路系統由國家信息中心負責協調，會同農業部、鄉村發展部、信息技術部等部門及地方政府共同構建一個政府管理信息系統平台，建立和運作農村信息化的綜合資料庫系統。
2.農村信息化的步驟與實施。印度農村信息化建設已完成農村市場資料庫系統的開發工作，並已將670個農村市場連接上網。印度政府計劃到2008年在全國農村建立100萬個互聯網站。
目前，農業部、鄉村發展部和信息技術部之間的網路已經建立開通，通過國家信息中心與各邦和地區政府的網路聯系也已經建立。印度政府為了實現電子政務到村級政權的目標，還制定了大規模的人員培訓計劃。
印度農村信息化建設規劃是以其發達的軟體行業為基礎的，在這一方面，印度有自己的優勢，但如此龐大的計劃也面臨著不少問題，最為突出的是，基層的硬體設施和人員素質跟不上，其電子政務下基層還有很長的路要走。

四、宗教種姓與社會傳統

在印度，不了解其宗教與種姓的傳統，不足以了解其社會。如果說中國的鄉村治理言必說宗族的話，那麼，印度的鄉村治理則是言必說宗教和種姓，這是兩國傳統的差異。
傳統對農村社會具有雙重影響，一方面，傳統是一種粘合劑，它能在增加鄉村社會的認同感和凝聚力方面發揮積極作用。另一方面，傳統與現代文明的沖突也十分顯著。印度的宗教種姓恰恰顯示了這種傳統的雙重效應。
（一）傳統與現代的沖突：宗教種姓及其由此而產生的種種社會不良影響
印度是個宗教之國，據新德里社會科學研究院院長喬治。馬斯洛介紹，印度信教人口超過了90％以上，其中，印度教（80.5％），穆斯林教（13.4％），基督教（2.3％），錫克教（1.9％）佛教（0.8％），耆那教（0.4％），其他（0.6％）。與宗教息息相關的是印度的種姓制度，古代印度人被分為四個種姓，分別是婆羅門、剎帝利、吠舍和首陀羅。婆羅門為祭司貴族，社會地位最高；剎帝利為軍事貴族，地位次之；吠舍是普通勞動者，是包括農民、手工業者和商人的中下階層，他們必須向國家繳納賦稅；首陀羅是指那些失去土地的自由民和被征服的達羅毗荼人，實際上處於奴隸的地位。除以上四種姓以外，還有最受歧視的「五等人」——「賤民」，他們或是不同種姓的人結合之後，或是戰俘之後，被印度社會視為不可接觸的人。
印度雖然在法律上廢除了不可接觸制度和種姓制度，但這種傳統還影響著印度社會的方方面面，尤其在鄉村社會，其影響還是難以動搖的。在印度，宗教種姓的消極影響和破壞性功能主要表現在以下三個方面：
一是種姓歧視難消除，使一些政策難以得到落實。印度政府對低種姓及賤民進行了立法保護，規定國家公職人員中，要保證20％的崗位給低種姓和賤民，有的邦的規定甚至達到40～50％。但印度社會種姓歧視的陋習並沒有因這種規定而消除，規定是規定，實際上卻不是那麼回事，低種姓的人可能成為公職人員，大多數是掃地、倒水等比較低賤的崗位，他們的職務升遷就更加困難了。
在德里近郊的農村考察時，農民說：「不同種姓的人不能結婚，即使青年男女自願，父母和社會輿論也不允許」。但在城市，種姓歧視也隨著社會的發展也逐步在淡化。
二是性別歧視難消除，影響了婦女參政的積極性。性別歧視在印度的農村也嚴重地存在。男人虐待女人的現象並未隨民主選舉的推進而改變。印度憲法有婦女參政的保障條款，但許多地方並未真正落實，而且，參政婦女的實際作用難以真正發揮，許多地方只是擺設而已。與性別歧視相聯系的是，印度還有這樣一種傳統：青年男女結婚時，嫁妝是由女方出的，而且，女方所嫁之男越是富有，嫁妝則應越多。印度的農村，許多農民還比較窮，無錢為女兒辦嫁妝，但又不能迴避傳統風俗，於是就想辦法貸款。在印度，農民買農機貸款有優惠，所以，許多農民嫁女兒時先貸款買拖拉機，然後賣掉換成盧比來為女兒陪嫁。哈克博士告訴我們，印度每年有4000～5000左右的農民為還不起貸款而自殺，這其中，許多是與農民貸款辦嫁妝有關。
三是宗教紛爭起禍端，成為社會穩定的一種隱患。印度宗教的紛爭主要發生在印度教與伊斯蘭教、錫克教之間，尤其是印度教與伊斯蘭教，印度教徒敬「神牛」忌食牛肉，而穆斯林偏食牛肉；穆斯林忌食豬肉而印度教徒偏食豬肉。印度獨立至今，兩教派曾發生過多次波及全國的宗教沖突，如2002年兩教之間的沖突就導致過成千上萬人的死亡和眾多穆斯林村莊被焚毀。
（二）傳統文化的粘合劑：與其發展水平不相稱的平安與和諧之態
在印度考察，你難免有些奇怪，有時甚至難以理解，印度社會展現在你面前的是：一種與其經濟社會發展水平不相稱的平安與和諧之態。
印度城市的街頭布滿了貧民窟，像德里、加爾各答、孟買這些大城市，居住在貧民窟的人口占城市總人口的50％以上。行走於德里和加爾各答的街頭，你也能碰到成群行乞的婦女兒童。然而，當你感嘆於氣派的大廈和豪華飯店淹沒在慘不忍睹貧民窟之中的時候，另一種現象更讓你感嘆：與這種巨大的貧富差距相映照的是，印度的社會顯得那樣地安穩。盡管人們生活不同的狀態下，盡管人們生活在兩個世界中，卻也能安分守己，人與人之間顯得和諧。
到底是什麼一種力量維系著這種平安與和諧？你不得不承認這里有其深厚的宗教和種姓文化傳統在起作用。甘地夫人曾說：「印度是多種多樣的，盡管有時惹人氣惱，但它仍願一如既往，我行我素。這就是印度：全面地接受生活，無論是善，是惡」。由於深受傳統宗教和種姓的影響，許多印度人相信前世、今生和來世的循環之說，似乎更加認命。他們對社會的牢騷和對命運不平的反抗不那麼強烈。正因為這樣，我們就不難理解，為什麼印度這么大的一個國家會完全被殖民統治，為什麼印度國父甘地的非暴力、不抵抗的獨立運動會那麼深入人心。
看來，傳統文化在展現其與現代沖突一面的同時，另一面卻是維系一個社會平安穩定的粘合劑。看似落後的「傳統」之中，其實也存在一種深植於其中的民族文化。這一點，你斷難去全盤否定它，因為，傳統本來就是文化，它雖然有糟粕的一面，但也有建設性功能的一面。
（三）國家、地方與社會：相對完整的鄉村共同體和我行我素的地方傳統
印度歷來維系著宗教和種姓的傳統，由於缺乏內部的變革，由於缺乏社會的流動，這種傳統維系下的鄉村共同體還保持得相對完整，熟人社會的氛圍還相對較濃。在這種相對完整的鄉村共同體中，傳統的等級制度和鄉村習俗在鄉村治理中發揮了十分重要作用，它可以撇開外部的影響，甚至可以撇開國家的政策法律來維系鄉村的秩序與安定。
印度相對完整的鄉村共同體使其一直沿襲著「弱國家，強地方；弱政府、強社會」特徵，地方和鄉村總是本著自己的價值觀念、自身利益和習俗傳統我行我素，這也是印度的法律、政策和各種計劃執行難的一個重要原因。