城鄉治理的制度

⑴ 如何健全城鄉發展一體化的規劃體制

推進城鄉發展一體化要堅持從國情出發，從我國城鄉發展不平衡不協調和專二元結構的現實出發屬，從我國的自然稟賦、歷史文化傳統、制度體制出發，既要遵循普遍規律、又不能墨守成規，既要借鑒國際先進經驗、又不能照抄照搬。要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。著力點是通過建立城鄉融合的體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。

⑵ 城鄉二元結構體制的改善思路

城鄉接合部是一個極具中國特色的地域概念，它因中國特色的政治屬性——城鄉「二元」管理體制而存在，所涉及的問題遠比一般的純城區或純農區復雜得多。因此，以破解城鄉「二元結構」為突破口，深入研究這一地區的「致病」根源，以城鄉協調發展的改革思路，探尋解決本地區社會問題的有效途徑，不僅有助於提升北京城市的現代化管理水平，而且對未來實現城市化的地區也具有重要的借鑒作用。?
城鄉接合部
一個問題久治不愈的「痛感」地帶?
（一）北京市城鄉接合部區位概念?
北京的城鄉接合部有廣義和狹義之分：相對於東城、西城、崇文、宣武四個純城區而言，朝陽、海淀、豐台、石景山四區為廣義的城鄉接合部地區。但事實上，具有典型城鄉人口混居特徵的地區是在街道辦事處、鄉（鎮）行政管轄區界限不明的四環路附近的環狀地帶，即我們重點關注的狹義城鄉接合部地區，它是一個隨著城市產業和住宅區不斷向近郊擴散，從而使原來以農村為主的市郊地帶較快演變為兼有城鄉特色的特殊空間。?
（二）區域社會問題久治不愈，成為社會轉型時期各種矛盾沖突的交會地
如果人們驅車沿四環路一帶的某些城鄉接合部地區轉轉，不難發現一個與城市高樓大廈和鄉村田園風光截然不同的景象：設施簡陋、空間狹小、私搭亂建的房屋破壞了原有村鎮規劃的格局；垃圾渣土隨處可見；街巷路面狹窄不平；風天塵土飛揚，雨天泥濘難行，旱廁氣味難聞。生活環境的惡化使地區社會治安環境「雪上加霜」：全市33個實行掛牌督戰的高發案地區幾乎全部集中在城鄉接合部地區，吸毒、販毒、惡性案件屢禁（打）不止；區內的出租房，尤其是非法出租房成為藏污納垢的場所……難怪有記者用「城市爛邊」來形容城鄉交界的環形地帶。?
作為城區向外擴張的伴生物，城鄉接合部問題由來已久，大體要追溯到20世紀70年代中期，只不過當時國家徵用農地數量有限，問題發生的地域范圍和對社會的影響程度較小而已。改革開放後，北京城市建設速度日新月異，國家在城郊征地數量成倍增長。據統計，截至2002 年底，朝、海、豐、石四區的耕地面積僅存1.28萬公頃，與改革開放初期的1978年的5.23萬公頃相比，減少了3/4。而政治體制改革落後經濟發展速度的局面，使得「二元」社會管理體制根本無法應對這一地區人口快速流動引發的諸多社會問題。經濟、社會矛盾的疊加與累積，使許多問題積重難返。城鄉接合部已成為政府頭疼、百姓不滿的「痛感」地帶。
「二元社會結構」是障礙
?「二元社會結構」是學術界對中國城鄉關系和城鄉格局的概括性表述。它指的是在整個社會結構體系中，城市社會為一元、農村社會為另一元的城鄉分離狀態。「二元社會結構」在發達國家也存在，但范圍很小。在發展中國家，「二元社會結構」不僅存在於經濟方面，而且也滲透到社會政治、社會生活和思想文化等方面，我國的情況就是如此。?（一）我國「二元社會結構」的表現形式?
我國的「二元社會結構」 包括按照農業和非農業戶口分類，實施城鄉分治的戶籍制度在內的14種具體表現形式，其核心內容是以農業和非農業人口作為身份標記，在公共管理與社會保障方面實行區別對待政策，即非農業人口享有高於農業人口的社會待遇。城鄉社會分治的結果，不僅形成了重城輕鄉、重工輕農的社會發展格局，而且形成了利益不等條件下的工農兩大利益集團。城鄉接合部的問題即由此而生。?
（二）城鄉「二元」社會管理體制對城鄉接合部管理產生的桎梏影響
城鄉接合部的區域特徵是「三交叉」，即城鄉地域交叉、農（民）居（民）生活交叉、街鄉行政管理交叉。這種「交叉」，對我國現行基層城鄉分治的社會管理模式提出了嚴峻挑戰。 ?
北京市的基層社會管理模式與全國其他地區一樣，依據的是1958年1月頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，這是一種以固定性、限制性和城鄉分割為特徵，以社會控制性管理為手段，依據戶籍歸屬原則實行的「戶籍屬地管理」模式。其內涵是：在嚴格限制農業人口轉為非農業人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權組織負責管理和服務於北京非農業戶籍的居民，而以鄉鎮政府為代表的農村政權組織負責管理和服務於北京農業戶籍的村民。在城鄉各自封閉的管理系統中，街、鄉政府履行著對自管人口的社會管理職能，內容包括：計劃生育、勞動就業、低保申領、優撫照顧、醫療衛生、黨員和轉退人員的管理、社會治安管理，等等。?
現行戶籍屬地管理模式作為計劃經濟的產物，所對應的本是相對靜止不動的人口狀況，當大規模的人口流動打破了這種平衡狀態之後，接踵而至的便是舊體制與新情況之間摩擦產生的管理沖撞，它突出表現在三個方面：?
1?城鄉管理區域交叉、職責不明，行政管理難以到位?
改革開放前的北京市，除了4個中心城區外，朝、海、豐、石4個近郊區的版圖上城鄉管界清晰，即按照區劃設定，城鄉行政管片很少交叉或重合。但改革開放以來，隨著城區的不斷外展，國家星羅棋布般的非連片建設征地，使得城鄉地域界限逐漸變得十分模糊。鄉界被多個因非農業人口增加而新建的街道辦事處分解得支離破碎，街道辦事處管界內有多個派出所或 鄉鎮越過幾個街道去管理「飛地」上的農民的情況屢見不鮮。街鄉之間行政管理區域的界線不清以及治安管界與街鄉行政管界的交叉重合，給街鄉行政管理工作造成很多困難，相互扯皮、相互推諉、相互爭利的現象時有發生，重復管理和無人管理現象並存。於是，在一些街道、鄉鎮和單位「三不管」地區，市容環境衛生差、違章建築多、垃圾渣土成堆、刑事案件 發案率高，成為久治不愈的「老大難」問題，而北京戶籍人口和外來流動人口混居產生的社會摩擦與沖突也在日趨增多。?
2?對外來流動人口管理，因體制不順，定位不準，結果事倍功半?
城鄉接合部外來流動人口規模大、密度高、管理虛位，一直是困擾各級政府的一大難題。出於現階段北京人口規模壓力過大的考慮，藉助現有戶籍屬地管理政策的保護，政府長期將外來流動人口的管理定位在控制性、防範性管理上，以治安管理和整治打擊為工作重點，將外來人口管理辦公室設在公安局就是這一思想的體現。由於未將外來流動人口納入常住人口的管理范疇，其管理組織作為「常設臨時機構」，始終游離於現有城市管理體系之外，獨立運作。一方面，受職業局限和協調工作方式影響，外來人口管理辦公室的工作更多地表現為職能局辦的獨立運作，工作效率減半；另一方面，經費短缺，人員不足，使得管理者們深感力不從心。其結果，城鄉接合部的外來流動人口總量並未因嚴格的行政控制而減少，而防範性管理或侵權行為得不到及時糾正，又使外來流動人口對社會產生抵觸情緒，甚至抵抗行動，反而增加了政府的管理難度。?
3?村委會組織處於離散狀態，農村基層社會管理薄弱?
村民委員會作為農村基層社會組織是我國政治體制的重要組成部分，在組織村民開展自我管理、自我教育、自我服務過程中發揮著重要的核心作用。但隨著城鄉接合部耕地面積的日益縮減以及行政村內農轉非人口的與日俱增，等待撤村民委員會、建居民委員會的現有村民委員會早已人心渙散。一方面，許多行政村的村委會委員大多是已經身份轉變的農轉非人員，他們本身已經不再熱心村內的公共事務；另一方面，撤村意味著他們將面臨新的職業選擇（在北京的城鄉接合部，村委會委員是一種職業，其收入水平一般高於普通村民3—5倍），心猿意馬已使他們很難集中精力從事村委會工作。此外，一些行政村因集體資產處置上的利益失衡，干群之間沖突不斷，也使村委會的威信掃地。於是，農村社會組織渙散與政府行政管理缺位的疊加，使得城鄉接合部部分地區的社會問題日趨加重。?
「病因」剖析?
既然城鄉接合部問題的症結在於「二元社會結構」，那麼，通過人口的農轉非途徑，將鄉鎮政府轉制為街道辦事處，撤銷村委會建制，組建新的居委會，將農村管理體制轉變為城市管理體制，問題不就迎刃而解了嗎？顯然，問題沒有那樣簡單。?
1?農村城市化政策不配套，使街鄉、村居體制轉換進程遲緩?
眾所周知，農村基層管理體制與城市基層管理體制的本質區別在於前者具有經濟管理職能，而後者沒有。由於農村基層社會是生產與生活的統一體，因此，鄉村組織除了做好轄區范圍的社會管理與公共服務工作之外，還承擔著組織地區財政收入，管理區域經濟組織的職能，且前者圍繞後者開展工作，是一種典型的行政、社會、經濟「三位一體」的管理模式。而城市基層社會，在經過「政企、政社、政事」三分離的管理體制改革之後，自20世紀末期起，街道辦事處和社區居委會不再從事經營活動，工作重心已經轉移到城市公共管理和社區服務上來，是一種政企、社企分離的工作思路。因此，街鄉、村居體制轉換的前提是清產核資，做好農村集體資產的處置，實現政企、社企分離，而這項工作進展並不順利。?
從理論上講，農村管理體制是與農業生產活動相對應的管理模式，而城鄉接合部地區的許多村、隊，甚至鄉，多年前就不再從事農業生產經營活動，早已具備了撤鄉政府，建街道辦事處；撤村委會，建居委會的條件，但或因政策原因，對歷史遺留的，撤村、撤隊時上繳的固定資產，尚未找到一個令人滿意的處置方案；或因沒有政策依據，農村集體資產中數額巨大的賬外資產無法進入評估，可能使資產處置的效果大打折扣；當然，也不排除一些鄉、村集體資產經營者出於個人利益考慮，人為拖延資產處置時間……總之，種種因素導致了這些等待轉制的農村基層組織關於集體資產處置的方案久議未決。?
問題還不止於此，以往對農轉非人員在就業和社會保障政策方面的制度缺陷，不僅使已經農轉非的人員，在遇到自身無法解決的生產和生活困難時，以不斷到市、區甚至中央上訪、告狀的方式，要求對原有集體資產享有分配權的事件屢屢發生，嚴重影響著社會穩定，而且給下一步農轉非工作造成很大的負面影響：許多農民明確表示不願意農轉非，擔心個人的生活水平會因為農轉居而下降，而這種擔心已為先行者所證實。農轉居前，這一地區的農民收入水平普遍較高，除了在鄉鎮企業工作的工資性收入外，還有一定的家庭經營性收入，有些鄉村的農民年收入甚至超出了城鎮職工。而農轉居後，且不說再就業風險導致的工資性收入下降，僅從生活消費結構變化看，新增的消費支出就足以使他們的實際生活水平下降一個台階，這些支出包括水電費支出（京郊許多條件好的村隊，免費為村民提供生活用水、用電），舊村改造後的購房支出、附加支出或補充性支出（如物業管理費和取暖費等），等等，而這些消費性支出的增加，並不能明顯改善他們現有的生活條件。於是，在外來流動人口的聚集地，越來越多的農民選擇私搭亂建、出租違章房屋方式作為彌補城市化造成的利益損失。雖然這種結果客觀上導致了住地生活環境的惡化和治安秩序的混亂，但其動機卻是無可非議的 。?
由於農村集體資產處置、農轉非人員再就業和社會保障方面的制度缺陷所造成的種種問題始終得不到根本解決，沒有耕地甚至沒有農民的鄉、村不得不保留原有的行政建制以解決遺留問題，從而影響了街鄉體制轉換的進程，朝陽區大屯、太陽宮等5個具有街鄉雙重管理職能的地區辦事處，10年不能撤鄉、建街就是例證。?
2?城鄉「二元」財政體制下，街居、鄉村行政組織都無法接受額外增加公共管理支出的制度安排?
我國公共管理資金安排一直實行的是與城鄉「二元社會結構」相配套的「雙軌制」。就基層財政體制而言，城鄉公共管理經費來源於不同渠道：街道辦事處、社區居民委員會用於公共管理的所有開支都有公共財政做後盾，公共物品支付實行專款專用；鄉鎮政府、村民委員會的公共管理費用除了鄉村企業上繳稅收的部分返還之外，主要取自農民本身，大部分屬於他們剩餘勞動的積累。據調查，北京城鄉接合部地區一個鄉的財政年度支出大約有2/3出自於鄉村集體經濟組織，但這部分公共管理，尤其是公共設施建設支出並非完全用於服務當地村民，居住在此地的城市搬遷居民和外來流動人口也同時享用。按照我國財政制度規定，城市化管理所需資金理應由政府公共財政根據預算給予撥付。對於這些公共管理費用「自給」，但要按照城市標准進行管理的鄉村，公共服務支出的「外溢」化，無疑等同於對農村集體資產的剝奪。此外，城鄉行政管理機構的設置、編制及經費不是以居住人口的多少而定，而是以其轄區的戶籍登記戶數、人數的比例安排確定的。因此，在城鄉分治的「二元管理」框架 下，無論是由街居、還是鄉村組織來承擔城鄉接合部農民與居民、北京戶籍人口和外來流動人口混居地區的社會管理責任和提供公共服務，都意味著需要額外支付管理成本，而這正是在地域界限不清、權利義務不等情況下，街鄉行政組織相互推諉管理責任的真實原因。?
3?城市規模控制與對流動人口實施人性化管理成為一對難以化解的矛盾
城鄉接合部是北京市外來流動人口的集聚地是一個不爭的事實。2000年「五普」統計數據表明，佔全市外來流動人口總量62.4%的153.8萬非北京戶籍人口居住在朝陽、海淀、豐台和石景山4區，占轄區638.9萬常住人口的24.1%，而這個群體通常被認為是「城市爛邊」的製造者。我們暫且不論他們究竟應對城鄉接合部問題的產生負有多少責任，而關心是什麼原因使得他們背負這樣的「罪名」！誰都承認，外來流動人口在北京的城市建設中是一支不可或缺的力量，但同時也是北京城市的弱勢群體。客觀評價，他們在城鄉接合部的生存環境令人同情，其所作所為也有許多不得而為之的理由。倘若我們的政府和市民多一份對他們的人文關懷和實質性幫助，相信絕大多數的外來流動人口不會故意去破壞美好的城市環境。但令政府為難的是：北京城市人口規模已經超出了現有水資源的承載能力，在北京戶籍仍呈剛性管理的狀態下，人口控制的對象只能是外來流動人口。在現有政策環境下，外來流動人口每年還呈數十萬的極數增長，如果強化服務意識，人口規模的增速將使政府苦不堪言。於是，兩難境地導致的決策舉棋不定，治標不治本的管理方式，是城鄉接合部社會環境治理難見成效的重要原因。?
正是中國「二元社會結構」的通病與北京人口規模限制因素的特性交織在一起，構成了北京市城鄉接合部問題久治不愈的難局。?

⑶ 城鄉二元結構體制的統籌發展

深化改革，統籌城鄉發展
建立和完善有利於城鄉一體化的體制和機制，就是要以體制和政策創新為突破口，改革不適應社會主義市場經濟體制要求、不利於城鄉經濟一體化的各項制度，從根本上消除阻礙城鄉一體化的體制和政策障礙，促使城鄉經濟體制向不斷適應完善社會主義市場經濟體制內在要求的方向轉變，為促進城鄉二元經濟結構向現代一元經濟社會結構轉變創造良好的體制條件。 加快農村稅費制度改革，逐步統一城鄉稅制。統一城鄉稅制的主要對策，一是逐步減征直至最終取消農業稅，農民和城市居民一樣繳納個人所得稅、增值稅，由此形成的地方財政缺口由中心和省級財政轉移支付解決。二是逐步建立和完善農村公共財政體制，過渡期內可加大中心和省、地三級對農村財政轉移支付的同時，逐步減免和取消鄉鎮統籌等收費，將農村公益性支出和鄉鎮行政治理支出列入政府預算，並逐步增加農村基礎設施和公共服務設施建設投入。三是鞏固和完善縣統籌為主的農村義務教育，有條件的地方逐步實行省和縣統籌，區別情況實行不同的統籌比例，中心逐步加大對農村義務教育的投入。
第四，促進最低生活保障向農村延伸，逐步擴大社會保障在農村的覆蓋面。在有條件的地區，促進最低生活保障體系向農村延伸和覆蓋進入城市的農民，逐步實現最低生活保障城鄉一體化。有條件的地區逐步擴大社會保障體系的覆蓋面，首先覆蓋農業用地非農化過程中失去土地的農民，再覆蓋進入城市就業並願意退出承包地的農村轉移人口，進而逐步覆蓋到農村地區。 加大農村基礎設施和公共設施投入，提高農民福利水平。加強交通、通訊、電力等基礎設施的城鄉統籌規劃。規范對農村公共品投入並使其制度化，國家新增財政收入和股權收益，用於投資和社會福利支出的，大幅度增加農村的分配比例。
第六，提高農民生產經營的組織化程度，增強參與市場競爭的能力。鼓勵農民建立新型的經濟合作組織，增強農民獲取市場信息和參與市場競爭的能力。 積極發展農村金融，活躍農村金融市場。按照市場化原則，適當放寬對農村中小企業和農戶貸款利率的浮動范圍。促進農村信用社的股權多元化，股權形成和流動的開放化，努力消除資金流動的城鄉封鎖和分割。在加強監管、防範風險的前提下，謹慎積極地促進民間金融發展和改革創新，有條件地放寬對民間金融發展的限制和約束，促進農村金融市場發展。
第八，深化鄉鎮行政治理體制改革，切實精簡鄉鎮機構和人員。穩妥地推進撤鄉並鎮，適當擴大鄉鎮政府服務半徑，不斷提高辦事效率。有條件的地方可試點推行鄉鎮政府改為縣政府派出機構的改革，減少行政治理層次，大幅度減少行政治理人員，降低行政治理成本。

⑷ 中國城鄉二元化體制的核心是

你好，「2010·中國新視角高峰論壇」於2010年2月3日在北京隆重召開。溫鐵軍：城鄉二元化問題的核心是政府違法溫鐵軍： 城鄉二元結構早在80年代農村推進家庭承包這個改革之後，當時政策討論了已經把這個問題提出來了，我記得1985年政策理論開始討論如何突破城鄉二元結構，當時的主要考慮是因為相對城市的比較封閉的體制而言，那時候城市大家還被包到單位的，農村的改革好像走得更快，效果更好，所以當時城鄉二元結構突破主要是用城市新體制影響農村的舊體制，體制上的二元，一個是農村走得快，相對來講大家把過去以人民公社為民的主要資產土地都承包給了農民，在財產關繫上做了一次突變式的改革。在城市相對來講像這樣的改革還沒有，只是在調整一些管理制度等等，所以當時的第一個二元其實指的體制上二元城市落後於農村，第二個二元才是城市之所以落後農村，因為城市各種各樣的單位都被財政完全包下來了，這些單位所享受到的國家財政分配，而他在農村沒有，所以這是兩元體制的討論。到了90年代加快了中國融入世界經濟的過程，人們慢慢打開全球眼光之後，發現世界上大多數國家存在二元結構，所以才逐漸有了今天關於城鄉二元的轉變，這是先說清楚概念。如果從城市擴張，拆遷等等問題，和二元結構結合起來討論有意義，但是不主要是這個問題，主要是問題是違反違規，現在多數拆遷是違反現行法律規定，只有公益性土地用途才可以政府去徵佔，而一般工商用地應該是交易，按照正常的法律，我們現在的問題可能主要不出在別的，而是出在如何治理政府違法，大家也都知道國土資源部的數據是有大約一半左右的土地問題是違法徵佔，違規違法。如果不把這些問題處理了，反過頭來說一些好像理論上的，或者常識上的問題，這似乎有點不太對路。因為路子是如何去治理政府違法的問題，而政府違法，比如說現在把征地拆遷這個事要調整，有關規定要調整，起到法律作用的這些制度調整是有效的。但是最根本體現在財產關繫上的土地權，農村用的所有權就是所有權，城市中的擁有的所有權是跟他是同權的，農民擁有所有權跟開發商一樣的所有權，土地這個問題上最簡單問題按照法律辦事同權同地，現在主要問題首先是如何治理政府違法的問題。希望我的回答對你有幫助

⑸ 堅持城鄉環境治理體系統一 具體包括哪些措施

長期城鄉的污染帶來了一系列的社會問題，農村環境治理是一個極其艱巨、復雜和漫長的過程。要表現在以下幾方面：
1、城鄉分割的環境治理模式，環境治理的重點一直是城市和工業，農村環境治理基本是「垃圾靠風刮、污水靠蒸發」的狀況。
2、大多數法律法規是針對城市環境保護建立的，農業和農村污染的檢測、管控和保護體系尚未建立。
3、與城市專設環保機構相比，農村環境治理機構不健全，基層環保力量嚴重不足，難以形成有效的約束機制。
4、農村環境治理長期投入不足，造成農村環境基礎設施相當薄弱，鄉村基礎設施嚴重短缺。
「城鄉共治」是構建統一環境治理體系的核心，從上述分析可以看出，農村環境治理迫在眉睫，加快構建城鄉一體的環境治理體系，其核心在於「城鄉共治」。具體的措施如下：
一、健全自然資源資產產權制度。
1、建立統一的確權登記系統。
堅持資源公有、物權法定，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的產權主體。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等所有自然生態空間統一進行確權登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，推進確權登記法治化。
2、建立權責明確的自然資源產權體系。
制定權利清單，明確各類自然資源產權主體權利。處理好所有權與使用權的關系，創新自然資源全民所有權和集體所有權的實現形式，除生態功能重要的外，可推動所有權和使用權相分離，明確佔有、使用、收益、處分等權利歸屬關系和權責，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能。明確國有農場、林場和牧場土地所有者與使用者權能。全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產的有償出讓制度，嚴禁無償或低價出讓。統籌規劃，加強自然資源資產交易平台建設。
3、健全國家自然資源資產管理體制。
按照所有者和監管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘塗等各類自然資源統一行使所有權的機構，負責全民所有自然資源的出讓等。
4、探索建立分級行使所有權的體制。
對全民所有的自然資源資產，按照不同資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度，研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制，實現效率和公平相統一。分清全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的資源清單和空間范圍。中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產資源、重點國有林區、大江大河大湖和跨境河流、生態功能重要的濕地草原、海域灘塗、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權。
5、開展水流和濕地產權確權試點。
探索建立水權制度，開展水域、岸線等水生態空間確權試點，遵循水生態系統性、整體性原則，分清水資源所有權、使用權及使用量。在甘肅、寧夏等地開展濕地產權確權試點。
二、建立國土空間開發保護制度。
1、完善主體功能區制度。
統籌國家和省級主體功能區規劃，健全基於主體功能區的區域政策，根據城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區的不同定位，加快調整完善財政、產業、投資、人口流動、建設用地、資源開發、環境保護等政策。
2、健全國土空間用途管制制度。
簡化自上而下的用地指標控制體系，調整按行政區和用地基數分配指標的做法。將開發強度指標分解到各縣級行政區，作為約束性指標，控制建設用地總量。將用途管制擴大到所有自然生態空間，劃定並嚴守生態紅線，嚴禁任意改變用途，防止不合理開發建設活動對生態紅線的破壞。完善覆蓋全部國土空間的監測系統，動態監測國土空間變化。
3、建立國家公園體制。
加強對重要生態系統的保護和永續利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組，合理界定國家公園范圍。國家公園實行更嚴格保護，除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光科研教育旅遊外，禁止其他開發建設，保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性。加強對國家公園試點的指導，在試點基礎上研究制定建立國家公園體制總體方案。構建保護珍稀野生動植物的長效機制。
4、完善自然資源監管體制。
將分散在各部門的有關用途管制職責，逐步統一到一個部門，統一行使所有國土空間的用途管制職責。
三、建立空間規劃體系。
1、編制空間規劃。
整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發建設活動的基本依據。空間規劃分為國家、省、市縣(設區的市空間規劃范圍為市轄區)三級。研究建立統一規范的空間規劃編制機制。鼓勵開展省級空間規劃試點。編制京津冀空間規劃。
2、推進市縣「多規合一」。
支持市縣推進「多規合一」，統一編制市縣空間規劃，逐步形成一個市縣一個規劃、一張藍圖。市縣空間規劃要統一土地分類標准，根據主體功能定位和省級空間規劃要求，劃定生產空間、生活空間、生態空間，明確城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，加強對城市地下空間的統籌規劃。加強對市縣「多規合一」試點的指導，研究制定市縣空間規劃編制指引和技術規范，形成可復制、能推廣的經驗。
3、創新市縣空間規劃編制方法。
探索規范化的市縣空間規劃編製程序，擴大社會參與，增強規劃的科學性和透明度。鼓勵試點地區進行規劃編制部門整合，由一個部門負責市縣空間規劃的編制，可成立由專業人員和有關方面代表組成的規劃評議委員會。規劃編制前應當進行資源環境承載能力評價，以評價結果作為規劃的基本依據。規劃編制過程中應當廣泛徵求各方面意見，全文公布規劃草案，充分聽取當地居民意見。規劃經評議委員會論證通過後，由當地人民代表大會審議通過，並報上級政府部門備案。規劃成果應當包括規劃文本和較高精度的規劃圖，並在網路和其他本地媒體公布。鼓勵當地居民對規劃執行進行監督，對違反規劃的開發建設行為進行舉報。當地人民代表大會及其常務委員會定期聽取空間規劃執行情況報告，對當地政府違反規劃行為進行問責。
四、完善資源總量管理和全面節約制度。
1、完善最嚴格的耕地保護制度和土地節約集約利用制度。
完善基本農田保護制度，劃定永久基本農田紅線，按照面積不減少、質量不下降、用途不改變的要求，將基本農田落地到戶、上圖入庫，實行嚴格保護，除法律規定的國家重點建設項目選址確實無法避讓外，其他任何建設不得佔用。加強耕地質量等級評定與監測，強化耕地質量保護與提升建設。完善耕地佔補平衡制度，對新增建設用地佔用耕地規模實行總量控制，嚴格實行耕地佔一補一、先補後占、占優補優。實施建設用地總量控制和減量化管理，建立節約集約用地激勵和約束機制，調整結構，盤活存量，合理安排土地利用年度計劃。
2、完善最嚴格的水資源管理制度。
按照節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力的方針，健全用水總量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流域水量分配方案，加強省級統籌，完善省市縣三級取用水總量控制指標體系。建立健全節約集約用水機制，促進水資源使用結構調整和優化配置。完善規劃和建設項目水資源論證制度。主要運用價格和稅收手段，逐步建立農業灌溉用水量控制和定額管理、高耗水工業企業計劃用水和定額管理制度。在嚴重缺水地區建立用水定額准入門檻，嚴格控制高耗水項目建設。加強水產品產地保護和環境修復，控制水產養殖，構建水生動植物保護機制。完善水功能區監督管理，建立促進非常規水源利用制度。
3、建立能源消費總量管理和節約制度。
堅持節約優先，強化能耗強度控制，健全節能目標責任制和獎勵制。進一步完善能源統計制度。健全重點用能單位節能管理制度，探索實行節能自願承諾機制。完善節能標准體系，及時更新用能產品能效、高耗能行業能耗限額、建築物能效等標准。合理確定全國能源消費總量目標，並分解落實到省級行政區和重點用能單位。健全節能低碳產品和技術裝備推廣機制，定期發布技術目錄。強化節能評估審查和節能監察。加強對可再生能源發展的扶持，逐步取消對化石能源的普遍性補貼。逐步建立全國碳排放總量控制制度和分解落實機制，建立增加森林、草原、濕地、海洋碳匯的有效機制，加強應對氣候變化國際合作。
4、建立天然林保護制度。
將所有天然林納入保護范圍。建立國家用材林儲備制度。逐步推進國有林區政企分開，完善以購買服務為主的國有林場公益林管護機制。完善集體林權制度，穩定承包權，拓展經營權能，健全林權抵押貸款和流轉制度。
5、建立草原保護制度。
穩定和完善草原承包經營制度，實現草原承包地塊、面積、合同、證書「四到戶」，規范草原經營權流轉。實行基本草原保護制度，確保基本草原面積不減少、質量不下降、用途不改變。健全草原生態保護補獎機制，實施禁牧休牧、劃區輪牧和草畜平衡等制度。加強對草原徵用使用審核審批的監管，嚴格控制草原非牧使用。
6、建立濕地保護制度。
將所有濕地納入保護范圍，禁止擅自徵用佔用國際重要濕地、國家重要濕地和濕地自然保護區。確定各類濕地功能，規范保護利用行為，建立濕地生態修復機制。
7、建立沙化土地封禁保護制度。
將暫不具備治理條件的連片沙化土地劃為沙化土地封禁保護區。建立嚴格保護制度，加強封禁和管護基礎設施建設，加強沙化土地治理，增加植被，合理發展沙產業，完善以購買服務為主的管護機制，探索開發與治理結合新機制。
8、健全海洋資源開發保護制度。
實施海洋主體功能區制度，確定近海海域海島主體功能，引導、控制和規范各類用海用島行為。實行圍填海總量控制制度，對圍填海面積實行約束性指標管理。建立自然岸線保有率控制制度。完善海洋漁業資源總量管理制度，嚴格執行休漁禁漁制度，推行近海捕撈限額管理，控制近海和灘塗養殖規模。健全海洋督察制度。
9、健全礦產資源開發利用管理制度。
建立礦產資源開發利用水平調查評估制度，加強礦產資源查明登記和有償計時佔用登記管理。建立礦產資源集約開發機制，提高礦區企業集中度，鼓勵規模化開發。完善重要礦產資源開採回採率、選礦回收率、綜合利用率等國家標准。健全鼓勵提高礦產資源利用水平的經濟政策。建立礦山企業高效和綜合利用信息公示制度，建立礦業權人「黑名單」制度。完善重要礦產資源回收利用的產業化扶持機制。完善礦山地質環境保護和土地復墾制度。
10、完善資源循環利用制度。
建立健全資源產出率統計體系。實行生產者責任延伸制度，推動生產者落實廢棄產品回收處理等責任。建立種養業廢棄物資源化利用制度，實現種養業有機結合、循環發展。加快建立垃圾強制分類制度。制定再生資源回收目錄，對復合包裝物、電池、農膜等低值廢棄物實行強制回收。加快制定資源分類回收利用標准。建立資源再生產品和原料推廣使用制度，相關原材料消耗企業要使用一定比例的資源再生產品。完善限制一次性用品使用制度。落實並完善資源綜合利用和促進循環經濟發展的稅收政策。制定循環經濟技術目錄，實行政府優先採購、貸款貼息等政策。
五、健全資源有償使用和生態補償制度。
1、加快自然資源及其產品價格改革。
按照成本、收益相統一的原則，充分考慮社會可承受能力，建立自然資源開發使用成本評估機制，將資源所有者權益和生態環境損害等納入自然資源及其產品價格形成機制。加強對自然壟斷環節的價格監管，建立定價成本監審制度和價格調整機制，完善價格決策程序和信息公開制度。推進農業水價綜合改革，全面實行非居民用水超計劃、超定額累進加價制度，全面推行城鎮居民用水階梯價格制度。
2、完善土地有償使用制度。
擴大國有土地有償使用范圍，擴大招拍掛出讓比例，減少非公益性用地劃撥，國有土地出讓收支納入預算管理。改革完善工業用地供應方式，探索實行彈性出讓年限以及長期租賃、先租後讓、租讓結合供應。完善地價形成機制和評估制度，健全土地等級價體系，理順與土地相關的出讓金、租金和稅費關系。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地出讓地價水平，降低工業用地比例。探索通過土地承包經營、出租等方式，健全國有農用地有償使用制度。
3、完善礦產資源有償使用制度。
完善礦業權出讓制度，建立符合市場經濟要求和礦業規律的探礦權采礦權出讓方式，原則上實行市場化出讓，國有礦產資源出讓收支納入預算管理。理清有償取得、佔用和開采中所有者、投資者、使用者的產權關系，研究建立礦產資源國家權益金制度。調整探礦權采礦權使用費標准、礦產資源最低勘查投入標准。推進實現全國統一的礦業權交易平台建設，加大礦業權出讓轉讓信息公開力度。
4、完善海域海島有償使用制度。
建立海域、無居民海島使用金徵收標准調整機制。建立健全海域、無居民海島使用權招拍掛出讓制度。
5、加快資源環境稅費改革。
理順自然資源及其產品稅費關系，明確各自功能，合理確定稅收調控范圍。加快推進資源稅從價計征改革，逐步將資源稅擴展到佔用各種自然生態空間，在部分地區開展地下水徵收資源稅改革試點。加快推進環境保護稅立法。
6、完善生態補償機制。
探索建立多元化補償機制，逐步增加對重點生態功能區轉移支付，完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。制定橫向生態補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持。鼓勵各地區開展生態補償試點，繼續推進新安江水環境補償試點，推動在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江－韓江等開展跨地區生態補償試點，在長江流域水環境敏感地區探索開展流域生態補償試點。
7、完善生態保護修復資金使用機制。按照山水林田湖系統治理的要求，完善相關資金使用管理辦法，整合現有政策和渠道，在深入推進國土江河綜合整治的同時，更多用於青藏高原生態屏障、黃土高原－川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶等國家生態安全屏障的保護修復。
8、建立耕地草原河湖休養生息制度。編制耕地、草原、河湖休養生息規劃，調整嚴重污染和地下水嚴重超采地區的耕地用途，逐步將25度以上不適宜耕種且有損生態的陡坡地退出基本農田。建立鞏固退耕還林還草、退牧還草成果長效機制。開展退田還湖還濕試點，推進長株潭地區土壤重金屬污染修復試點、華北地區地下水超采綜合治理試點。

⑹ 四川省城鄉環境綜合治理條例的第二章

責任區制度
第十四條 城鄉環境綜合治理工作實行責任區制度。
第十五條 城鄉環境綜合治理責任區的劃分與管理按照下列原則確定：
（一）實行物業管理的居住區，由物業服務企業負責；
（二）河道、水域、水工建築，由使用、作業或者管理單位負責；
（三）風景名勝區、旅遊景點、公路、鐵路、機場、車站、港口、碼頭、地鐵及其設施，由經營、管理單位負責；
（四）公園、商場、醫院、賓館、酒店、文化娛樂場所、體育場館、農貿市場、商鋪等場所，由產權所有人或者經營、管理單位負責；
（五）機關、團體、學校、企事業單位內部及規劃紅線范圍內的區域，由所在單位負責；
（六）施工工地由施工單位負責，待建地塊由業主負責；
（七）經濟開發區、科技園區、保稅區和獨立工礦區內的公共區域，由園區管理單位負責。
城鎮道路、橋梁、地下通道、公共廣場、公共水域等公共區域的容貌和環境衛生，由城市環境衛生主管部門負責。
鄉村的道路、橋梁、公共廣場、公共水域等公共區域由鎮（鄉）人民政府負責。
確定責任區時，范圍和權屬劃分不清或者有爭議的，由有管轄權的城市、縣人民政府或者城鄉環境綜合治理主管部門予以確定。
第十六條 城鄉環境綜合治理責任區應當明確責任人。責任人應當履行以下責任：
（一）建立健全責任區綜合治理相關制度；
（二）指定專門機構、人員負責責任區綜合治理具體工作；
（三）配備、完善和維護環衛等相關設施；
（四）建立日常保潔隊伍或者安排保潔人員，保證責任區容貌秩序、環境衛生達到有關標准。
第十七條 縣級以上地方人民政府應當與下一級人民政府，鎮（鄉）人民政府、街道辦事處應當與責任區法定代表人或者產權所有人、經營者簽訂城鄉環境綜合治理責任書。
責任書應當載明責任區的具體范圍和責任要求，明確雙方的權利義務。
第十八條 城鄉環境綜合治理主管部門應當公示責任區、責任人，設立公示欄、意見箱、聯系電話等，收集公眾意見、建議和投訴。
城鄉環境綜合治理主管部門應當建立責任考核機制，對責任區定期組織考核檢查，督促責任人依法履行義務。

⑺ 改革土地制度　促進城鄉協調

北京大學國家發展研究院院長、教授周其仁

一、現代化進程中土地問題的兩大要點

現代化進程中的土地問題，有兩大要點。第一個要點是，土地總是屬於世世代代居住、生活、勞作於其上的農民的，不論是過去的個體農民，後來的合作化農民，還是集體化農民，或者處在30年前開始的農民土地承包制中的農民。這一點是歷史決定的。第二個要點是，僅靠農民用農業的辦法利用農地，或者僅在生產率不同的農民之間交換土地權益，不能實現土地的最高收益。這是因為，工業化、城市化帶來的積聚和集中，大大提升了土地的價值，這部分增加的土地價值，與農民的農業活動以外的工商業和城市經濟相關聯。

這兩個要點常常是矛盾的。可觀察到的現象是，為了實現土地的最高價值，非農民的利益集團常常以各種方式侵犯農民的土地權利。反過來，為了保護農民作為土地主人的權利，禁止或限制土地的非農業利用，禁止或限制非農民通過交易獲得土地，又無從實現土地的最高價值。妥善處理這個矛盾，是現代化背景條件下完善土地制度的關鍵。我的看法是，尋求這兩大要點之間的平衡，是土地制度和政策的一個基本出發點。

二、我國現行土地制度面臨的矛盾

我國現行的土地制度，就處在矛盾之中。我把我們的土地制度畫成三個圈。第一個圈是農用地，自30年前農地承包到戶的改革之後，農用地的所有權歸農民集體，使用權、經營權、轉讓權都歸了農戶，長期不變。這個圓圈內當然還有問題，比如還是會發生侵犯農戶承包權的事情，所以還要穩定、鞏固、完善，但是從制度層面看，這個圓圈基本不需要太大變動了。

另外一個圓圈，是非農業利用的城市土地。根據1978年以後的《中華人民共和國憲法》，城市土地全部屬於國家所有，是國有土地。原來的國有土地，由政府無償分配給國有機構利用，在法律上禁止買賣，也禁止租賃。1987年之後，為了適應改革開放的實際需要，國有土地引入批租辦法，也就是政府把40～70年的國有土地使用權，在土地市場上拍賣給工廠、商業機構，並經由土地開發允許居民私人購買、持有土地使用權證。這個改革產生了深遠的影響，提高了城市國有土地的價值，也使中國的城市化有了完全不同於改革前的面貌。

第三個圓圈，在上面兩個圓圈之間，就是隨著工業和城市規模的擴大，原先屬於農民集體的農業用地和農村建設用地，要轉成工業和城市利用。這個圓圈現在是土地制度矛盾的焦點，因為它涉及土地從農民所有轉為國家所有。根據現行法律，原本用於農業的土地轉為城市和工業所用的時候，只能通過征地來完成。這個征地制度不是基於資源權利的自願交易，而是用國家權力強制完成征地。征多少地，補多少錢，怎麼補，都由政府單方面決定。這是過去國家工業化時代留下的一個制度「遺產」。在這套制度下，一旦完成征地，農民的土地就轉為永久性的國有土地，然後進入第三個圓圈，可由政府在一級市場上進行拍賣。

這套制度，源於早期的國家工業化，為了把資源轉為工業化，像過去多年以低價拿農民糧食和農產品一樣，低價拿農民的土地來加快國家工業化的積累。這個源頭不是市場化改革以後才出現的，不過由於上述第三個圓圈中政府可以把低價徵得的農地高價拍賣出來，矛盾和沖突就突出了。

新的挑戰就在這個地方。當城市化加速的時候，繼續維持的征地制度允許政府以較低的征地補償「拿地」；城市土地的批租制度又允許政府高價賣出土地使用權。在這個過程中，高價拍地大大提升了土地的價值，增加了城市化基礎實施的積累，但低價征地也嚴重侵害農民的利益，積累和加劇了城鄉之間、城市利益集團與農民之間的矛盾。

三、農村建設用地沒有得到有效利用

在這個大圓圈之內，還有一個小圓圈，就是農地轉為農民自用的農村建設用地。這個小圓圈的體制特徵，是農民在集體范圍內以福利方式分配土地。如人口增加，成立新的家庭，要增加宅基地；農民辦企業，或村莊公共設施也要佔用土地。農村建設用地的面積不少，全國約2.5億畝，佔全部建設用地的一半。

因為這是福利性的獲取和分配，所以我國農村建設用地不具有可交易性。不少專家認為，這種不可交易性對農村穩定非常重要。但我們也要看到，恰恰是這種不可交易性妨礙著農村建設用地的有效利用，特別是在大量農民離鄉進城的條件下，問題就顯得更為突出。

一般推斷，城市化大大增加了人口在空間上的集中與積聚，所以會更集約地利用土地，但是，迄今為止，中國的城市化似乎還是一個反例，即城市化導致農地大量減少，從而引起各方的擔心。這種「反常現象」，看來與一件事情——在城市面積不斷擴大的同時，農村建設用地不但沒有縮小，反而有所擴大——有關。城鄉建設用地兩頭擠壓，耕地面積就成為緊迫問題了。因此，要探索協調各方利益、使土地資源得到更充分利用的現實途徑。

四、在實現農村土地價值的同時應該賦予農民應有的權益

光靠農民以農業的方式利用土地、否認城市化提升土地價值，就無從實現現代化過程中土地資源的最高價值，但是另一方面，土地世世代代都是農民的，又決定了絕不能靠剝奪農民權利的辦法來實現土地的最高價值。這個平衡點的確非常不好找，特別是由於過去國家工業化的傳統，政府在資源配置中擁有過大的權力。這個傳統正在演變為某種我想稱之為「國家城市化」的趨勢，就是政府運用合法強制力，通過征地制度來實現土地增值，而農民在這個過程中分享的收益很少，地位非常被動，引起不滿，甚至導致矛盾的激化。

這個兩難的問題早就困擾著中國。不少沖突性事件的發生，引起中央政府的警覺，在某個時期不得不叫停農地轉用，或增加行政、法律的控制和規范。同時，我們也看到各地在現實約束條件下，進行了一系列制度變革的探索，主要是啟動農村建設用地直接進入一級土地市場，收縮國家征地范圍，通過強化農民對農村建設用地的轉讓權，讓農民更積極主動地分享高速城市化中土地增值的利益。

我自己觀察過的案例，包括江蘇崑山、浙江長興、四川邛崍，以及北京郊區和最近看過的天津的華明鎮和小站，它們採用的具體辦法各式各樣，其中的經驗和問題也形形色色，但共同的一點，就是開始離開傳統國家工業化的征地模式——所有農業用地轉為非農業用途，單一地由國家徵收，由國家單方面決定征地的面積、補償的數額和補償的辦法，從而多少增加了農村集體建設用地的流轉性、交易性。所有這些案例都有繼續觀察和研究的必要。比如，農民擁有的農村建設用地本來是永久的，他們有永久的使用、收益和轉讓的權利，但現行我國城市建設用地卻是按不同的類別，分別擁有不同的年期。這樣，當農民永久的建設用地轉作工業、城市用途的時候，如何轉為有年期的權益，在我看來是一個相當復雜的「咬合」問題。更為復雜的是，當農村建設用地轉為城市工商業所用時，利益的相關各方，包括承包農戶、農民集體、地方政府和中央政府，以及受委託擔任土地整理、置換和開發的公司，究竟怎樣求得利益的平衡和制約，更需要多樣的試驗和觀察、客觀的評價和總結。

總之，中國土地的三個圓圈的問題，不可能靠我們關起門來就能想出解決辦法，而是要從改革開放30年的經驗里吸取力量，在實踐、政策、法律和理論之間形成一個良性互動。最根本的還是從實際出發，無論多麼麻煩的問題，允許試，允許闖，允許不同的意見。同時，也絕不「刮風」，把「點」上還沒有試驗出明確結果的事情一下子就推到「面」上去。土地問題具有高度的復雜性，應該充分發揮重慶、成都、天津這些改革試驗區的作用，在政治意識比較強、執行力比較強的地方率先進行試驗，看看能不能把集體建設用地進入市場、城鄉同地同權這一套辦法，真正做得通。在各地實驗基礎上，逐步形成地方的政策、地方的法規，然後可能是全國的政策、法規，經過持續的努力，在現代化條件下土地問題中兩個常常容易彼此矛盾的要點之間，求得一個中國式的平衡，推進城鄉協調發展。

⑻ 要堅持城鄉環境治理體系統一，具體包括哪些措施

1、建立源頭嚴防的制度體系

（1）健全自然資源資產產權制度。

（2）健全國家自然資源資產管理體制。

（3）完善自然資源監管體制。

（4）堅定不移實施主體功能區制度。

（5）建立空間規劃體系

（6）落實用途管制

（7）建立國家公園體制

2、建立過程嚴管的制度體系

（1）實行資源有償使用制度.

（2）實行生態補償制度。

（3）建立資源環境承載能力監測預警機制.

（4）完善污染物排放許可制.

（5）實行企事業單位污染物排放總量控制制度。

(8)城鄉治理的制度擴展閱讀

保護環境的原因：

1、有利於建設節約型社會，實現可持續發展。

2、有利於增強節約 資源和保護環境的意識。

3、有利於增強投資吸引力和經濟競爭力實現轉型跨越。

4、有利於中華民族的偉大復興，是利於民而又利於國的關繫到千秋萬代的政策。

十八屆五中全會會議提出：加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。

⑼ 城鄉二元結構體制的改革框架

城鄉接合部管理體制改革是一項復雜的系統工程。既然其問題的解決，僅憑政府以「一鄉兩制」的地區辦事處組織模式作為街鄉城市管理職能銜接的「體制內」創新難以奏效，那麼，選擇一條符合北京市情，具有標本兼治效用的改革路徑就顯得格外重要。?
「兩改革、一調整」
城鄉接合部管理體制必須走「兩改革、一調整」的改革之路?
城鄉接合部管理體制改革是一項具有中國特色的實踐性改革命題，其涉及面之復雜，遠已超出政府行政管理體制改革的范疇，確有牽一線而動全身之勢。我們認為城鄉接合部管理體制改革至少牽涉八方面的內容，並將其概括為「兩改革、一調整」，即以鄉鎮體制向街道體制並軌、村委會向居委會轉制、戶籍屬地管理向居住地治理模式轉換為中心的政治體制改革；以農村集體資產處置、農村集體經濟組織改制、國家征地制度變革、農村公共物品供給制度改革為核心的經濟體制改革；以農轉非人員再就業和社會保障為內容的社會政策調整。其中，政治體制改革是目標，經濟體制改革是基礎，社會政策調整是保證。?
我們之所以將政治體制改革確定為城鄉接合部管理體制改革的終極目標，一是因為目前中國社會發展和體制改革已經進入一個無法迴避利益調整和利益切割的階段，許多經濟和社會問題最終都歸結到政治體制。而政治上的城鄉「二元社會結構」正是城鄉接合部頑症難醫的根源；二是城鄉接合部管理體制改革本身是一場政治革命，是要通過城鄉行政管理組織的制度變革，實現政治層面的「二元管理」向「一元管理」的轉化，最終完成由農村管理向城市管理的社會變遷。?
經濟基礎決定上層建築。農村經濟體制改革對城鄉接合部問題的解決具有基礎性作用，是由農村具有經濟管理功能的特性決定的。其中，農村集體資產的處置是完成農村社區向城市社區轉化的前提；農村集體經濟組織的改制，不僅是政治層面的政企、社企分家的需要，同時還直接關系著農轉非人員未來的生存與發展；將鄉村公共管理支出納入城市公共財政范疇，是城鄉接合部管理體制改革不可缺少的經濟配套制度。? 社會政策是通過國家立法和行政干預，解決社會問題，促進社會安全，改善社會環境，增進社會福利的一系列行動准則和規定的總稱，它包括國民福利、就業等多項內容。就「二元社 會結構」下的城鄉接合部而言，改變城鄉人口在就業與社會保障等方面社會權益不對等的局面，確保農村人口向城市人口的平穩過渡，是農村社區向城市社區轉化的關鍵所在，其保證作用顯而易見。
提高政治資源整合效果
城鄉接合部政治管理體制改革應致力於提高政治資源的整合效果?
城鄉接合部政治體制改革是包括政府組織、社區組織和社會組織在內的一組社會管理組織的互動式改革，它以「戶籍屬地」管理向「居住地」治理模式轉換作為政治組織資源整合的突破口，通過提高政府與社會組織在社會管理中的互動作用，實現較高層次的社會整合。?
「治理」是當前國際社會所推崇的，政府與社會中各種公共的或私人的個人和機構共同管理社會公共事務的一種理念，體現了政府由「統治」社會向「治理」社會的治道變革。「戶籍屬地管理」模式是傳統政府「統治」社會的表現形式，而「居住地治理」模式則是現代政府「治理」社會的必然選擇。居住地人口互動治理模式的核心思想是：打破戶籍屬地界限，將「人戶分離、農居混居」人口全部納入常住社區的日常管理和服務范疇，通過制度創新,變人口的控制性管理為合作式治理，在社區范圍內，建立一種全新的，沒有戶籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社會組織參與公共管理和服務的互動型人口治理模式 。?
村居體制轉換是城鄉接合部政治體制改革的重要內容，但不應是形式上的「翻牌」。城鄉接合部的村居體制轉換重在建立多元化同質社區。所謂多元化同質社區是指以相似的文化背景或修養，相近的收入水平為核心要素的成員組成的多類型社區，它因社會的自然分層而客觀存在，是城鄉接合部社區與現代城市異質化社區或傳統農村單一形態的同質化社區的區別所在。以相對較高的同質性人口作為城鄉接合部社區劃分的依據，可以克服城市社區成員因異質性較強，彼此不易溝通的障礙，使社區成員在共同意識、利益和願望支配下，積極主動參與社區建設。同質社區的另一好處是便於社區服務的分區定位。它既有利於根據社區成員的不同構成，有針對性地選擇更符合自身特點和需求的，諸如市場化、准市場化和福利化的服務模式；同時便於對資源配置欠缺，尤其是農村轉制後的新建社區給予財政傾斜，以改善低收入群體的生活質量。
國家征地制度變革
城鄉接合部經濟管理體制改革應以國家征地制度變革為突破口?
國家征地制度變革從某種意義上說，是城鄉接合部管理體制改革的起點，因為傳統征地制度剝奪了失地農民經濟上的合法權益，已經成為制約農村城市化的瓶頸因素。?
國家征地制度改革的著眼點應立足切實維護被征地農民的合法權益。其改革的重點：一是農民有權對城市經營性建設用地，自主選擇其「出讓」辦法；二是徵佔城鄉接合部農民集體所有土地補償標準的確定，應以保證城鄉接合部農民在轉為城市居民後生活水平不降低，並能與原有城鎮居民同步持續提高為原則；三是設立旨在平衡公共設施征地補償與經營性用途征地補償差異的不動產流轉收益調節稅，用來平衡公共設施征地補償低、經營性用途征地補償高之間的失衡關系。?
市區政府作用
市區政府應當成為城鄉接合部管理體制改革的領導者和組織者
城鄉接合部管理體制改革是一個涉及利益調整和權力再分配的具有全局性和戰略性的改革，必須由市區政府組成相關領導和工作機構，集中攻關。?
市區政府在城鄉接合部管理體制改革中的角色應主要體現在三個方面：一是運用政府力量，組織系統研究；二是以政府體制創新，引領改革向縱深發展；三是政府應當成為社會公正的維護者。

⑽ 對於城鄉一體化的制度你有什麼看法

對於城鄉一體化的根本應該廢除原有的城鄉二元體制制度。改革戶籍制度廢除現行的人口流動管制。
1.穩步推進城市化。

我國農民人均佔有資源太少是制約農民收入增長的根本原因。農業是耕地密集型和水資源密集型產業，然而我國人均耕地不到世界人均耕地的1/2，人均水資源僅為世界人均的1/4。我國農民人均耕地約為世界農村人均耕地的1/3。由於農戶經營規模太小，糧食和許多大宗農產品，如棉花、油料等生產費用高，使得我國大多數農產品的生產成本過高，純收益率太低。要增加農民的收入就要在推進工業化的過程中穩步推進城市化，減少農民數量，增加農民人均佔有資源量，這是增加農民收入的根本出路。推進城市化的重要前提條件是，改變我國的二元戶籍管理制度，為農村剩餘勞動力向城鎮轉移創造條件。農民向城鎮轉移主要靠市場的力量，但是也需要政府加強引導。在工業化和城市化過程中，特別需要保護失地農民的合法權益。

2.調整國民收入分配結構，加大對農村的支持力度。

長期以來，我國固定資產投資比重過高，消費比重太低，經濟增長過分依賴於固定資產投資的增長，消費對經濟增長的拉動力比較小。投資比重過高也是我國居民特別是農村居民消費增長緩慢的一個原因。我國應該調整投資與消費的比例，逐步提高消費比重，降低投資的比重，使投資與消費的比例逐步達到能夠使經濟長期保持穩定快速增長的水平。與此同時，還需要大力調整國民收入分配結構，中央政府應該逐步增加對於中西部地區和廣大農村的轉移支付，建立公平合理的農村義務教育體制；積極探索農村醫療和基本社會保障制度的創新問題，為今後從根本上解決農村社會保障問題創造條件。要做到這一點，需要通過不斷完善稅收制度，強化對高收入人群的稅收征管，逐步增加財政收入佔GDP的比重，提高中央政府對於國民收入再分配的能力。

3.建立全國統一的勞動力市場。

解決城鄉收入差距問題，當務之急是應該從體制上解決城鄉居民機會不均等和勞動力市場的地區分割問題。我國需要創造條件盡快取消對農村居民的各種非國民待遇的政策規定，取消現存的城鄉分割的勞動力市場，逐步建立全國統一的勞動力市場，使得農民有與城鎮居民均等的就業機會和公平競爭的市場和法律環境。

4.精簡鄉鎮政府機構。

農民負擔過重一直是制約農民收入和消費增長的一個重要因素。而鄉鎮政府機構龐大、人員臃腫則是農民負擔過重的主要原因之一。有資料表明，全國鄉級供養人員達800多萬人，每個鄉鎮平均200人左右，大大超出了農民的承受能力。因此，精簡鄉鎮政府機構，縮減政府辦事員數量，改革鄉鎮財政體制，是減輕農民負擔，增加農民收入的途徑之一。2004年，由於積極貫徹中央政府減輕農民負擔的各項方針政策，減輕農民負擔工作取得重大成績。目前需要積極探索建立防止農民負擔反彈的長效機制，鞏固改革成果。今後隨著城市化的發展，農村居民逐步減少，應該相應地及時減少鄉鎮政府機構編制，縮減辦事員數量。

5.依靠科技和制度創新繁榮農村經濟。

改革開放以來，科技進步極大地促進了我國農業增產，農民增收。今後需要繼續加強農業科技研究，通過引進良種，推廣先進的農業技術等措施促進農業豐收，提高農民收入。與此同時，還需要健全農業社會化的服務體系，逐步建立起比較完善的農產品流通體系；積極支持發展多種形式的農村專業合作組織，鼓勵龍頭工商企業與農戶合作經營；大力發展農產品加工業，促進農村第二、三產業的發展。資金短缺和農村金融服務體系不健全一直是制約農村經濟發展的重要因素之一。要繁榮農村經濟，首先需要深化農村金融體制改革。在繼續深化農村信用社改革的同時，需要探索發展新的農村合作金融組織，以支持農村經濟的發展。