治理改革創新

1. 如何做到創新社會治理體制改革

一、充分認識創新社會治理體制的重大意義

創新社會治理體制，是馬克思主義中國化的又一項最新成果，是我們黨對社會發展規律認識和把握的又一個新飛躍，實現了我國社會建設理論和實踐的又一次與時俱進。

二、實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動

社會治理是全社會的共同行為。要加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，從傳統的社會管理轉向時代發展要求的社會治理，努力在實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動上取得成效。

三、鼓勵和支持社會組織參與社會治理，激發社會活力

社會組織是社會治理的重要主體和依託。改革社會組織管理制度，鼓勵和支持社會力量參加社會治理、公共服務，對於激發社會活力、鞏固黨的執政基礎具有重要作用。

四、建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制

社會治理要以大力發展經濟、保障和改善民生為治本之策，從源頭上減少社會矛盾和問題，同時，必須建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使社會矛盾和問題不斷得到及時化解和向好的方面轉化。

五、健全公共安全體系

公共安全事關人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。健全以食品葯品安全、安全生產、防災減災救災、社會治安防控等為基本內容的公共安全體系，是社會治理面臨的重要課題。

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創新社會治理體制體現了馬克思主義的群眾觀點

堅持人民是歷史創造者，堅持人民主體地位，這是馬克思主義群眾觀點的基本原理，也是馬克思主義政黨同其他一切政黨的根本區別之一。

中國特色社會主義是億萬人民自己的事業，社會建設是中國特色社會主義總體布局的組成部分，社會治理是社會建設的重要內容，在創新社會治理體制中必須堅持人民主體地位、發揮人民主人翁精神、尊重人民首創精神，最廣泛地動員和組織人民積極投身社會治理。

黨的十八屆三中全會提出，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動；促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督；

建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障；維護最廣大人民根本利益，確保人民安居樂業、社會安定有序等。

這些要求突出了人民在社會治理中的主體作用，堅持了社會治理為了人民、依靠人民、成果由人民共享，充分體現了當代中國共產黨人對馬克思主義群眾觀點的牢固把握和高度自覺。

2. 如何將創新社會治理與服務形政府相結合

近幾年來，農村信用社改革試點工作取得了明顯的成效：管理體制初步建立、產權制度改革取得階段性成果、服務「三農」方向進一步明確、資產質量和經營狀況得到好轉。但是，我們必須清醒地看到：農村信用社在產權關系、法人治理、經營機制、管理體制等方面仍然存在著一些問題，這些問題嚴重製約著農村信用社改革發展。因此，正視這些問題，認真分析成因，制定切實可行的對策措施，在當前顯得尤為重要。

一、農村信用社改革發展中存在的問題

（一）產權關系仍需進一步明晰

多年以來，農村信用社產權不明晰，法人治理結構不完善，管理責任不落實，成為制約農村信用社發展的一個核心問題。以法人為單位改革農村信用社產權制度，關鍵就是要農村信用社作為一個市場主體，實現「誰出資、誰管理、出了問題誰負責」這一目標。這就要求股東在依照法律規定的范圍內以自己的出資額來清償債務，股東享有所出資產的收益權，企業由出資人或其僱用的經理人員來經營。按照市場經濟理論，產生這種效應的前提是生產要素的市場化流動、組合，而非政府行政主導。農村信用社由於歷史原因，使其自建社以來的所有改革均是政府行政主導的結果，社員投入資本的增多並不意味真正獲得更多的表決權和管理權，使社員沒有增加股本金份額的動力。目前，股本金補充仍處於被動引導而非主動增資的局面，導致農村信用社股本金經過多次的清產核資和改革規范都難以達到真正意義上的股權意義，這種非真正意義上的「股權」成為制約農村信用社改革發展的關鍵問題。

（二）法人治理結構不完善

農村信用社在由合作社轉向現代金融企業制度過程中，現有的法人治理結構不符合或不完全符合現代企業制度的要求，還沒有建立起決策、執行、監督之間的相互制衡機制，激勵和約束也沒有得到很好的匹配。具體表現為：決策機構、執行機構、監督機構各自的職責分工尚未明確，現有的許多規定在實際操作中難以執行，決策權、執行權、監督權在實際工作中沒有得到有效分離，股東會和理事會很難對信用社法人代表實施有效的監督和制約，「一長獨大」的現象仍然嚴重。

（三）經營機制僵化和內控乏力

由於長期受「官辦」思想和國有商業銀行管理模式的影響，農村信用社在管理上形成了「鐵工資」、「鐵飯碗」、「鐵交椅」的痼疾，難以實行有效的正向激勵制度，相當一部分農村信用社處於粗放經營狀態，員工素質普遍偏低，與其他銀行業金融機構相比存在著較大的差距，在同業競爭中處於劣勢。在內控管理上存在著制度不健全、制度執行力差、風險控制力弱等問題。

（四）歷史包袱沉重，資產質量差，經營困難，潛在金融風險仍然很大
為了明晰產權關系，真正轉換農村信用社的經營機制，國家對試點地區的農村信用社不僅發行了專項央行票據，置換了部分不良資產，彌補或部分彌補了歷年虧損掛賬，減免了稅收，希望達到「花錢買機制」的目的。應該說，這些扶持政策的貫徹落實，對於化解農村信用社的歷史包袱，改善資產質量，提高盈利能力發揮了巨大的促進作用。但是，我們必須清醒地認識到，農村信用社一些深層次矛盾和問題並未得到根本解決，風險狀況也沒有得到根本改善，今後改革發展的問題仍然不少。這主要表現在：農村信用社票據兌付條件「門檻」較高，「出門」困難，即使票據兌付後歷史包袱仍然較重，不良貸款總量仍然很大，而且還有許多潛在不良資產沒有反映出來；人均利潤、資產利潤率等指標較小而虧損面、虧損額仍然較大；撥備嚴重不足，抗風險能力尚未得到明顯增強；農村信用社股金雖然增加很多，但是不少股金在本質上仍然是存款化股金，基礎很不穩固；農村信用社在提足各項風險撥備後實際資本充足率仍然很低；內控制度很不健全，案件時常發生，潛在風險不容樂觀。

（五）管理體制不順，管理職權和責任需要進一步明確

經過改革，農村信用社管理體制發生了重大變化。按照國務院關於「農村信用社的管理交由地方政府負責」的要求，由省級人民政府全面承擔對轄內農村信用社的管理和風險處置責任，形成了「國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險」的農村信用社監督管理體制。但是這一新的監督管理框架在實際操作中還存在著一些問題，主要表現在：省級政府依法管理的職責范圍沒有具體劃分，造成職責定位模糊、職責邊界不清，政企難以分開；省級聯社受省級人民政府和基層聯社雙重授權管理（即省級政府授權省級聯社對農村信用社進行行業管理，社員單位授權省級聯社對農村信用社進行自律管理）缺乏法律依據，且多重授權管理對基層聯社違規違制行為缺乏約束力，多級法人體制在一定程度上造成分散決策、低層次決策。同時，金融監管與行業管理、行業管理與自主經營、依法管理與自律管理等方面的具體內涵還不清晰，各自的職權和責任還有待明確，職能交叉、責任不清的現象還在一定范圍內存在。

二、成因分析

解決農村信用社在產權關系、法人治理、經營機制、歷史包袱、管理體制等方面的問題是農村信用社今後改革和發展仍需努力的方向。總的來說，這些問題是在我國經濟體制改革過程中出現的，是由傳統的計劃經濟向市場經濟轉軌過程中產生的。

（一）股權分散和經營虧損是農村信用社產權關系難以真正清晰的重要原因
按照2003年和2004年的農村信用社改革方案，構建新的產權關系，按照股權結構多樣化、投資主體多元化原則，因地制宜進行股份制、股份合作制和進一步完善合作制的產權改革，構建法人機構新的產權形式和組織模式。一是提高入股起點金額。根據不同地區經濟發展水平和農民收入的實際狀況，因地制宜確定入股金額。二是拓寬入股范圍。以農村信用社原有社員為基礎，廣泛吸收轄區內農民、個體工商戶、企業法人和其他經濟組織入股。三是積極探索建立新的股權結構。但在實際運作中，尚存在著以下問題：首先，重新認定股東和吸收新的股東後，信用社的股東人數有所下降，人均股本有所提高；企業股東數量少，但所持股份很多。但總的來說，股權結構仍較為分散，股東對信用社的監督成本過於昂貴，分散的小股東往往缺乏關心和監督農村信用社的激勵。其次，政策制定者在引進大股東後，希望大股東能夠對農村信用社切實起到監督制約的作用。但在信用社經營機制未轉換，又存在大量虧損的情況下，農戶和個體工商戶是不願意投資入股的。如果入了股，其目的也只可能有兩個：獲得貸款服務和獲得比存款更高的利率回報。在大量虧損情況下，股東又要獲得更高的利潤回報，這只能說他們關注的是信用社短期利益，而不是信用社的長遠利益，更不會對管理層有什麼監督了。第三，由於農戶和個體工商戶不願意加入虧損的信用社，而虧損信用社為達到專項央行票據發行及兌付條件，採取分配任務、存款股金化等辦法募集股金，造成虧損信用社存款化股金較多。因此，其股權結構的變化未必會引起法人治理結構的實質變化。

（二）股東會的先天缺陷是法人治理結構仍然不完善的根本原因

由於股權分散等原因，造成了股東會的先天缺陷。表現在小額股東「搭便車」傾向嚴重，對農村信用社經營管理缺乏責任，從而造成出資人在信用社治理結構中處於虛置狀態，不能發揮作用。由於股東會的先天缺陷，農村信用社出現了「外部人」控制問題和「內部人」控制問題以及「外部人」內部化問題。這三個問題的存在和發展，使得農村信用社難以建立決策、執行、監督相制衡的機制，造成農村信用社的法人治理結構難以完善。這里的「外部人」控制是指「外部人」（如基層政府）利用直接或間接的權利影響農村信用社領導人作出不一定符合經營原則的決策。「內部人」控制是指農村信用社的管理人員在信用社的資產使用、處理和收益的分配等方面作出違背股東利益行為的現象。「外部人」內部化就是與農村信用社相關但不在農村信用社經營者行列的「外部人」通過實施一定權利而能直接或間接地從企業中獲得收益，從而與經營者串謀的現象。這三種現象都會使農村信用社的法人治理結構無法完善。

（三）治理結構不完善是農村信用社經營機制難以轉換的主要原因

法人治理結構不完善，使得農村信用社不能按照「自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險」原則來建立健全激勵和約束機制。在這種情況下，勞動用工、幹部任用、績效考核和薪酬確定等制度僵化，不能與現代企業的經營機制相適應，影響了農村信用社的進一步發展。

（四）傳統體制慣性是農村信用社內控制度不健全的直接原因
首先，表現在決策權、執行權、監督權相互制衡、有效分離的法人治理結構尚未真正建立，有其「形」而無其「神」。其次，表現在制度建設步伐落後。自1996年行社脫鉤以後，信用社內控制度沒有象商業銀行一樣自成體系，在人事政工、勞動工資、審計監察等方面的內控建設上還存有盲點，有些甚至仍在沿用原農業銀行有關規章制度和管理模式，導致一些制度與信用社的管理實際脫節；一些新業務的管理制度跟不上，無法適應業務發展的需要。第三，內控制度執行不力。對已出台的制度真正落實的少。這些問題的成因主要是傳統的、不適應發展形勢的習慣方式在農村信用社從業人員的思想上、行動上還未根除，新的思維方式、行為方式還未真正建立和完善。

（五）擔負政策性金融任務是造成農村信用社歷史包袱沉重等問題的關鍵原因
農村信用社作為企業，只有走市場化、商業化道路才能使自己生存和發展，但同時農村信用社又要執行國家的金融支農政策，這種政策性金融任務使農村信用社違背市場操作規律去發放貸款，造成信用社資產質量低下、虧損嚴重、歷史包袱沉重等問題，主要表現在以下三個方面：一是由於行政干預、指令性貸款造成貸款損失。如八十年代支持鄉鎮企業貸款等。二是體制轉換過程中產生的新呆賬。主要是：行社脫鉤時農業銀行向農村信用社劃轉的呆帳、合作基金會撤銷帶進來的呆賬和保值儲蓄貼息支出三個包袱。三是由於擔負的政策性金融任務而使借款人認為農村信用社貸款是「不用白不用」的財政資金，造成信用社不良貸款的增加。在本次改革中，國家對虧損信用社因執行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付的保值貼息給予補貼，解除了這一歷史包袱；對於農村信用社的歷年掛帳虧損和實際資產損失方面，人民銀行按照2002年年底實際資不抵債數額的50%，以安排專項再貸款和發行專項中央銀行票據來給予農村信用社資金支持，減輕農村信用社的歷史負擔；還通過稅收減免、允許信用社貸款利率靈活浮動的政策，增加農村信用社的盈利能力，進一步減輕農村信用社的歷史負擔。但是，中央對農村信用社實際資不抵債額的計算基數是按照信用社2002年的財務報表數確定的，由於較多的信用社受短期利益沖動等方面的因素，造成報表反映失真，因而尚有很大一部分資不抵債額未能獲得專項再貸款或專項央行票據，農村信用社歷史包袱尚未真正化解。

（六）省級信用聯社職能定位不清是農村信用社管理體制不順的重要原因

按照有關規定，省級人民政府全面承擔對當地農村信用社的管理和風險處置責任，在省級人民政府對農村信用社的管理職責中，省級人民政府要按照國家有關要求，結合本地實際，對當地農村信用社改革發展的方針政策、目標規劃等重大事項進行研究決策，並通過省級聯社實現對當地農村信用社的管理、指導、協調和服務。省級聯社對指導、督促轄內農村信用社完善內控制度和經營機制負主要責任。同時，省級聯社既是農村合作金融機構發起設立、受農村合作金融機構委託對其實施行業自律管理的聯合體，又是可以經營部分資金業務、清算業務的獨立的金融企業法人。因此，省級聯社是集政府行政管理、行業自律管理和金融企業「自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束」三種職能於一身的機構組織，其體制設計使省級聯社難以「政企分開」、「職責明確」。

三、對策措施

（一）進一步明晰產權結構
由於股份制在促進產權明晰、強化約束機制、完善法人治理結構、提高資本聚集能力等方面具有其他產權形式所不具備的優越性，因此，銀監會在2006年2月底召開的「全國農村信用社工作會」上把農村信用社改革方向定位為：堅持市場化、商業化取向，爭取用5-10年時間分期分批逐步過渡到符合現代金融企業要求、有特色的社區性農村銀行機構。按照這一改革定位，農村信用社應圍繞股份制社區銀行來進一步明晰產權結構，以適應改革發展的需要。當前，一是要培養市場機制。由於目前我國經濟金融處於轉軌時期，還不具備完善的農村經濟金融市場體系，因此，要使農村信用社改革取得成功，就要求各級政府大力培育和發展與市場有關的機制，如制定經濟金融法規、促進生產要素的市場化組合等。對農村信用社而言，就是要不斷深化市場機制的利用，減少政府幹預，在生產要素市場化組合的基礎上，建立明晰的產權關系。二是建立農村信用社補充資本金機制。制定符合農村信用社實際的資本充足率管理規章制度和資本金管理機制，完善信用風險和市場風險的識別、計量和報告程序，定期或不定期評估資本金結構的合理性和資本充足率水平。三是創新資本金補充渠道。鑒於目前農村信用社盈利水平有限，不能吸收外資和上市籌資，國家又不能對農村信用社直接注資的客觀實際，國家應允許農村信用社發行次級債券。這樣，既能減輕農村信用社股金分紅的財務壓力，又能優化資本金結構，擴大投資農村信用社的范圍。四是積極引進戰略投資者。在經濟較發達、信用社實力較強的地區，可將當地的優質民營企業、合格的國內投資機構、合格的境外金融機構引進為農村信用社的戰略投資者，這樣不僅可以有效解決增資擴股的難題、規范增資擴股行為，而且可以改善農村信用社資本結構，解決「內部人」控制問題，加速農村信用社改革進程。在實施中，應適當提高戰略投資者持股比例上限。建議監管部門比照《境外金融機構入股中資金融機構管理辦法》的有關規定，將國內戰略投資者向信用社入股的比例定為「不得超過農村信用社總股本的20%」。五是增大經營者持股份額。經營者所持股份的增加，有利於對經營者的激勵，使經營者的收入與資本所得掛鉤，從而使經營者與股東利益趨於一致。六是根據入股金額實施差別優惠政策。按照不同的入股金額，在貸款方式、貸款金額、貸款利率、辦理程序和時限等方面對股東體現差別優惠服務。

（二）完善法人治理結構
完善法人治理結構是深化農村信用社改革的重要環節，也是建立現代企業制度的基礎。一是要建立和完善「三會」制度。嚴格實行決策權、經營權、監督權分離，形成各司其職、分工協作、相互制約、真正發揮作用的新型法人治理結構。二是規范操作機制。積極探索建立理事會經營決策機制，充分發揮高級管理層和內設專業委員會在經營管理中的作用；要把經營班子深化為經營執行機構；要把監事會深化為經營監督機構，積極探索在聯社高級管理層下設置專職合規部門，對遵守法律法規、監管規章、行業管理准則和內部管理制度的情況進行監督和評價。三是引入獨立理事參與農村信用社管理。獨立理事既不是農村信用社的股東理事，也不是農村信用社的經理理事，是從農村信用社外部產生，不是農村信用社的直接利益相關者。獨立理事依照法定程序由農村信用社股東大會聘任，獨立依法行權，並承擔相應的法律責任。獨立理事以客觀公正的立場參與理事會決策，有助於農村信用社決策的科學有效，有效制衡經理理事或執行理事的決策立場，保證決策的專家性。

（三）轉換內部經營機制

一是按照「授權經營、分級考核」的原則，合理設定各項管理和業務工作權責。二是實行全員勞動合同制，推行全員考核、競爭上崗、崗位輪換等用工制度，形成能上能下、能進能出、優勝劣態的用人機制；要精簡機構、壓縮人員，有效治理農村信用社職工總量過大、結構不合理，分布不均衡問題。三是改革分配製度，全面推行績效掛鉤的工資分配製度。加大考核力度，根據崗位責任的大小、工作質量的高低、經營業績的好壞和所作貢獻的多少拉開收入差距，充分調動全體員工的工作積極性。四是要改進管理人員的選拔辦法和選拔方式，推行競聘上崗、擇優選用的方式，加大交流力度，防範管理人員的道德風險。五是遵循「精簡、高效」原則，分類實施「定崗、定員、定編」制度。通過明確職責和任務，解決有人無事乾和有事無人乾的問題，解決農村信用社經營管理中長期存在的無人承擔失職、瀆職責任，無人彌補經營損失等問題。
（四）全面加強內控建設

一是樹立正確的內控觀念。要加強「合規文化」建設，使全體員工在思想上、行動上摒棄傳統體制慣性，樹立理性、穩健、審慎的管理理念；要堅持「制度先行」的原則，在全體員工中推行誠信與正直的職業操守和價值觀念，統一思想，形成合力。二是健全內控制度。要通過深化改革建立健全農村信用社的機構控制、崗位控制、程序控制和業務操作程序與授權授信的規章制度，制定風險防範責任制和防範措施。三是創新內控方法。通過管理體制和崗位職責的調整，實現內控的組織控制要求，使不相容職務徹底分離。四是明確業務流程，實現內控中的同步控制要求，如雙重控制、賬款分開、換人復核、雙線核對、日清月結、貸款「三查」等。五是明確職責和許可權，實現內控的授權控制要求。理清授權事項，明確授權的責任和審批程序，建立檢查制度等。六是嚴格規范操作，實現內控的實物保護控制要求。如對現金及其他有價證券嚴格執行雙人守庫、雙人押運、雙人管庫、交接登記、相互監督約束、定期盤點等。七是建立員工管理的制約機制和優勝劣汰機制，實現內控中對人的控制要求。嚴格執行辭退制度、競聘制度、用人失察責任追究制度以及幹部交流、輪崗、迴避、休假稽核制度等。嚴格稽核監督和合規管理，實現內控的監控職能，並引入客觀評價體系。

（五）加大金融創新力度
一是創新經營理念。克服傳統思維、定勢思維和順向思維的障礙，樹立效益意識、市場意識、服務意識。二是創新金融技術。建立起以省為單位的大集中網路電子平台，在此基礎上實現全國范圍的大聯網。三是創新金融產品。按照「以市場為導向，以客戶為中心」的原則，加強對中小企業和個人金融業務的創新，大力推進中間產品創新。四是創新服務方式。建立「個人貸款服務中心」和「個人投資理財服務中心」，提供「一站式」服務；推進信用共同體建設，構建以利益共同體為支撐的聯保服務體系；按照「社區銀行」、「零售銀行」品牌戰略，合理布局網點，完善業務功能，健全個人業務優質服務體系，打造標准化和精品化網點，提升形象。

（六）加大政策扶持力度

一是比照國家對國有商業銀行財政注資和不良貸款剝離的方式，降低專項央行票據兌付「門檻」。同時，2002年底實際資不抵債額應以權威中介機構在清產核資後的確認數為准，而不以農村信用社報表數為准，以體現政策公允性原則。二是對貧困地區農村信用社發放的農業貸款給予一定比例的財政專項補貼。三是對貧困地區農村信用社的稅收減免扶持政策再延長10-15年。四是取消對農村信用社的經營限制政策，幫助拓展優良客戶市場。五是妥善解決行政機關、公職人員向農村信用社承貸、擔保及私貸公用形成的不良貸款等問題，化解歷史包袱。六是切實解決接受農村合作基金會的遺留問題和對已關閉城市信用社的債權問題，保全農村信用社資產。七是地方政府要切實改善信用環境，出台保護農村信用社合法權益、降低農村信用社維權成本的相關辦法，以增強農村信用社支持「三農」和縣域經濟發展的積極性。

（七）完善省級管理體制

為解決現行省級聯社職責定位不準、管理體制不順的問題，增強農村信用社抗風險能力，提高決策層次和決策水平，實施有效管理，應在現行體制下，先將縣級聯社建成統一法人、合作銀行和商業銀行，再用3-5年的時間建成全省統一合作銀行或商業銀行。這樣，既有利於加強行業管理，形成較為完善的風險防範體系，又有利於完善業務功能，加快金融創新步伐，增強信用社市場競爭能力，使農村信用社在社會主義新農村建設中發揮更加積極的作用

3. 為什麼要創新社會治理體制

創新社會治理體制，對於維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序具有重要意義。

改革開放以來，黨和政府始終高度重視社會管理，為形成和發展適應我國國情的社會管理制度進行了不懈的探索和實踐，取得了重大成績，積累了寶貴經驗。同時，我們也要看到，當前我國處於發展的重要戰略機遇期，又處於社會矛盾凸顯期，社會管理面臨著新情況和新問題。一是人民內部矛盾易發多發。一方面，矛盾主要集中在農村土地徵收徵用、城鎮房屋拆遷、國有企業改制、涉法涉訴等領域，因勞資糾紛、醫患糾紛、環境污染、非法集資、股市房市投資受損等引發的矛盾明顯增多。另一方面，矛盾涉及各行業各階層，既有農民、城鎮居民、職工、離退休人員、個體工商業者、學生，也有軍隊退役人員、原民辦教師、老村幹部、老知青等特定人群。二是社會組織管理和服務問題突出。一方面，各類社會組織快速增多，截至2012年底，全國依法登記的社會組織49.2萬個，備案的城鄉社區社會組織近40萬個。另一方面，政社不分現象依然存在，社會組織發展培育不足，活力不強，作用發揮不夠。三是公共安全形勢嚴峻。安全生產事故時有發生，2012年全國發生安全事故33萬起，造成7.2萬人死亡。食品葯品安全問題時有出現，嚴重影響人民群眾生命健康安全。以報復社會為目的的惡性案件和極端事件有所增多，我國仍處於刑事犯罪高發期。信息網路管理任務日益繁重，我國有5.64億網民，4.2億手機上網用戶，是世界上互聯網使用人口最多的國家。外部勢力千方百計進行滲透破壞活動，國家安全面臨嚴峻挑戰。

從總體上看，我國社會領域存在的問題，是我國經濟社會發展水平和階段性特徵的集中反映。改革開放以來，我國經濟體制深刻變革，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，社會活力顯著增強，同時社會結構和社會組織形式發生深刻變動，社會管理環境發生了深刻變化。主要表現在：一是從經濟層面看，隨著經濟體制改革的不斷深入和經濟結構調整不斷推進，大批人員需要下崗轉崗，以多種形式創業就業；隨著農村生產力不斷發展，大批農村富餘勞動力需要轉移就業；地區之間、城鄉之間發展差距以及部分社會成員之間收入分配差距依然較大，統籌各方面利益難度增加；隨著多種所有制經濟共同發展，社會組織形式需要作出相應變動；工業用地、城市用地需求激增，農村土地徵收徵用、城鎮房屋拆遷容易產生大量矛盾；長期存在的粗放型發展方式在安全生產、環境保護、產品質量等方面引發不少社會問題。二是從社會層面看，改革開放以來的最大變化是，計劃經濟時期，我國實行以「單位制」和城市街居、農村社隊相結合的基層社會管理模式，黨和政府主要通過單位、街居、社隊聯系群眾、整合社會利益、調節社會矛盾。現在，機關和企事業單位等承擔的社會管理職能大部分已經剝離出去，越來越多的人由「單位人」變成「社會人」。非公有制經濟組織、社會組織快速發展，城鄉流動人口大量增加，新的社會階層不斷出現，導致城鄉結構、就業結構、人口結構、居住結構等發生重大變化。三是從思想文化層面看，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增加。一方面，人們的公平意識、民主意識、權利意識、法治意識、監督意識不斷增強。另一方面，部分社會成員思想道德失范，有些人世界觀、人生觀、價值觀發生扭曲。四是從工作層面看，一些部門和地方經濟建設一手硬、社會管理一手軟問題仍然不同程度存在，面對新情況，過去行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法已經難以完全適應。

因此，《決定》要求通過深化改革，實現從社會管理轉向社會治理的創新。

4. 如何以教育管理和治理方式創新引領教育發展方式創新

深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委託社會組織開展教育評估監測。健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育。
——《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》

日前，《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》正式發布，掀開了全面深化改革的新篇章。在「完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」總目標的要求下，在加快轉變政府職能的具體部署下，《決定》在深化教育領域綜合改革的部署中，提出要「深入推進管辦評分離」。其背後的深刻內涵與意義何在？教育管理體制改革為何屢推難動，難在哪裡？構建政府、學校和社會之間的新型關系，權責如何明晰？圍繞這些問題，記者近日采訪了中國高等教育學會會長瞿振元、中國教育科學研究院副院長曾天山、國家教育發展研究中心副主任楊銀付、北京十一學校校長李希貴。
從「管理」向「治理」轉變傳遞何種內涵
過去，我們也認識到管理能力不足的問題，今天我們更應認識到治理能力不足和不夠現代化的問題，也就是，不只是從上到下管的能力不足，而且是多元、平等、協調的治理能力不足。
問：「完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」，是《決定》提出的全面深化改革的總目標。怎樣理解這一總目標下的深化教育領域綜合改革？怎樣理解「治理」二字傳遞的深刻內涵？
瞿振元：當前的教育管理體制改革，要放到黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標中去理解。《決定》提出，全面深化改革的總目標是「完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」。這個總目標既是國家的治理學說，也是我們改革的工作目標。長期以來，我們總是提「管理」，這一次《決定》突出了「治理」二字，而且還強調治理體系、治理能力要實現現代化，我認為這是非常先進的理念，可以說是《決定》的最大亮點。
我們應該深刻理解從管理到治理這一變化的深刻內涵。管理是從上而下、一元單向的。而治理是指在社會主義市場經濟體制下，市場在資源配置中起決定作用的條件下，多元利益主體圍繞共同的目標協調與互動的過程。可以說，隨著市場經濟中行為主體的多元化、利益主體的多元化，政府與民眾、社會、企業、學校的關系也應是平等的、雙向的、互動的、協同的。
在從管理向治理轉變，推進國家治理體系和治理能力的現代化的大背景下，實現教育治理體系和治理能力的現代化也就成了一個緊迫而現實的任務。不僅從高等教育看是這樣，從基礎教育、職業技術教育、終身教育體系建設來看，也基本如此。
楊銀付：在全面深化改革的總目標下，教育領域綜合改革也要努力以教育管理方式創新、教育治理方式創新引領教育發展方式創新。創新教育管理方式的核心要求就是由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由辦教育向管教育轉變，由管理向服務轉變。而教育治理超越了行政管理的視野，其核心是正確處理好政府、學校、社會的關系，並建立完整的治理結構。
問：您能否結合我國教育的現實情況，具體分析一下從「管理」到「治理」這一變化的必要性與現實意義？
瞿振元：從高等教育來看，無論是高等教育自身的發展和高等教育外部環境發生的變化，都對教育治理體系和治理能力現代化有現實的需求和現實的可能。
在高等教育內部，當前我國高等教育已經進入大眾化，並且是中等程度的大眾化階段。1998年，我國共有高等院校1022所，有590多萬名在校學生，而現在，我國高等院校已經有2442所，有3000多萬名在校學生。過去的校均規模為5000人左右，現在為1萬人以上。這些不能只理解為高等教育規模的擴張，而應認識到高等教育組織的復雜化、結構的多樣化、水平的差異化、權益的多樣化和民主訴求的不斷增加。
除了高等教育自身的復雜變化，高等教育的外部環境也已經發生了巨大變化。首先，高等教育規模擴大後，高等教育的利益關聯者顯著增加。過去，高等院校學生人數少，很多人都不了解高等教育，覺得它神秘。而今天，讀大學是平常的事情，利益關聯者顯著增加，更多的人能夠感受高等教育，也更容易看到問題，這也是為什麼整個社會都能評論高等教育的一個原因。其次，市場經濟體制也要求教育體制與之相適應，當前很多高校的經費來源多元化，籌資集資的數量在增加，有的學校總體經費中，國家撥款不足1/5。受教育者走向社會的渠道即就業通道也進一步變化，市場在就業中起決定作用。教育國際交流合作的廣度和深度也前所未有，等等。這些都說明高等教育的外部環境發生了重大變化。
高等教育自身的發展情況和高等教育外部環境的變化告訴我們，如果還停留在過去「管理」的概念下來發展教育事業，顯然已經不相適應了。
現實情況要求高等教育管理向高等教育治理轉變，推動中國特色現代高等教育治理體系和治理能力的現代化。強調由微觀管理走向宏觀管理,由直接管理走向間接管理、由辦教育向管教育轉變、由管理向服務轉變。
過去，我們也認識到管理能力不足的問題，今天我們更應認識到治理能力不足和不夠現代化的問題，也就是，不只是從上到下管的能力不足，而且是多元、平等、協調的治理能力不足。
還有一點，從高等教育治理體系來看，我們提到的管辦評分離，更准確的理解應該是管辦評分立、分工、互動、協同，根據系統論的理論，任何事物都是相互聯系的，管辦評也無法完全分離。
問：為實現全面深化改革的總目標，《決定》專門就加快轉變政府職能進行了具體部署，例如深化行政體制改革，創新行政管理方式，進一步簡政放權，特別是加快事業單位分類改革，推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化等，都成為亮點。這些舉措對深化教育管理體制改革而言，意味著什麼？
楊銀付：《決定》專設一個部分對加快轉變政府職能進行部署。實際上，「國家治理體系和治理能力現代化」的一項重要要求，就是簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。新一屆政府成立以來，就把職能轉變作為第一件大事，迄今已取消下放334項行政審批等事項。這就是轉變行政管理方式。在教育方面，我們也要努力以教育管理方式創新、教育治理方式創新引領教育發展方式創新。
曾天山：這就意味著為深化教育體制改革創設了有利的制度大環境，是難得的歷史機遇。大環境決定小環境，大氣候影響小氣候。以往推動的一些教育體制改革有的無疾而終，有的不了了之，有的成了「四不像」，就是因為大環境不支持，小環境不配套，局部改革難以推動和持久。這次從綜合改革的角度加快政府職能轉變，著重改變政府是全能政府的觀念，著力改變政府閑不住手的狀況，是對政府自身的徹底改革。
我理解的政府管理職能轉變有三層意思，一是要分權，理順政校關系、政事關系、政社關系，政府應當管的事一定要管好管住，著重方向把握和戰略管理。二是要放權，政府要抓大放小，要捨得簡政放權，把不該管又管不好的微觀事務向學校放權，向中介放權，向社會放權，要加快現代學校制度建設，要加快事業單位經營型和公益型分類改革，成為真正的社會專業中介組織，要完善社會參與機制。三是要監權，善於運用綜合政策工具（如法律、規劃、經費、標准、監測、評價、督導）進行引導和問責。這三者關系處理好了，就能打破以往存在的「一放就亂，一亂就收，一收就死」的怪圈，進入「各司其職，各負其責，相互支撐」的良性循環。
教育管理體制改革難在哪裡
政府長期在放權和收權之間糾結，而事權不匹配，權責不統一，學校和社會也不願接，給人的感覺是教育發展多改革少，簡政放權喊得多做得少。因此，改革面臨的最大困難不是改別人，而是改革自己，卸下利益的包袱才能輕裝前進。
問：1985年5月《中共中央關於教育體制改革的決定》頒布後，我國教育管理體制改革不斷深入，改革至今，我國教育管理體制的現狀如何？有哪些弊端？「深入推進管辦評分離」的重要意義何在？
曾天山：教育行政體制是政府行政體制的重要組成部分，伴隨經濟體制改革和科技體制改革，教育體制改革自1985年以來不斷推進，確實有很大的進展，特別是明晰了中央和地方權責，但並沒有徹底改變行政獨大的局面。公辦學校辦學基本聽命於政府，各級教育督導機構絕大部分附屬於教育行政部門，大多數評價活動都是政府自己進行或委託直屬事業單位開展。這樣政府既是辦學的主體，又是管理的主體，還是評價的主體，決策、執行、監督一體化，相當於既當裁判員，又當運動員，還是解說員。這種現狀帶來的結果必然是自說自話，缺乏公信力，缺乏說服力，缺乏相互監督和相互制約，無論哪個環節出了問題都難以問責和及時改進，長此以往就陷入僵化固化的泥潭，教育發展失去動力和活力。因此，推進管辦評分離是現代教育管理制度的必然選擇，是建設現代化教育強國的制度保障。
李希貴：從1985年至今，黨中央、國務院先後召開了三次全國教育工作會議，一直在試圖突破教育的計劃經濟色彩，還教育的本來面目，但是我們看到的結果卻依然是管得過死、學校活力不足、社會參與程度不高，創新型人才培養機制基本沒有形成。2010年教育規劃綱要再次發力，提出要重點突破的也是「促進管辦評分離」，快3年了，應該說沒有取得實質性進展。市場的主體是企業，教育的主體是學校，辦學是學校的事情，但是長期以來，學校需要的教師要由人事部門招聘，教師工資要由財政部門發放，教師職稱評聘，也要由主管部門來管，學校成了局外人。更有甚者，一些地區連各個學校的學習進度也要按照主管部門統一要求來進行，長期以來，大一統的管理體制讓校長無法施展抱負，學校千校一面，學生沒有選擇的餘地，個性化培養無從談起，這也是長期以來教育備受指責的根本症結所在。
《決定》給了我們很大的信心。只有政府、學校、社會各歸其位、依法盡責，決策、執行、監督相對分離，這種「三角形」的體制才能形成相對獨立、彼此尊重的關系，才能保障教育事業的健康發展。
楊銀付：深化教育領域綜合改革，可以從不同層面來理解，其中最具全局視野的，就是管辦評分離的改革，因為它涉及教育的方方面面。它要求轉變全能型政府的職能模式，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的現代公共服務政府教育管理體制，構建「政府管教育、學校辦教育、社會評教育」的教育發展新格局。這一改革必將解放和發展教育生產力，解放和增強教育活力。
問：有人說，教育管理體制改革是教改中最難啃也必須啃的硬骨頭，怎樣理解？為什麼1985年就提出放權，但感覺真正的放權很少，教育管理體制改革難在哪裡？
曾天山：教育管理體制改革是教育改革的核心，也是教育改革的難點，為什麼這么說？我理解，一是因為中國之大，人口之多，教育之復雜，非強有力的政府難以維持運轉和持續發展；二是因為我國學校大多數是政府公辦的，民辦學校歷史短暫，公民辦學校內部治理結構還不完善；三是因為社會組織發育不成熟，獨立的中介組織起步晚，公信力不足；四是因為改革者在切割自身利益方面，難以下決心、出狠手，多放事權，少放人事財物權，多放虛權，少放實權。這種狀況導致了政府管理「不放權不行，放權也不行」的尷尬局面，長期在放權和收權之間糾結，而事權不匹配，權責不統一，學校和社會也不願接，給人的感覺是教育發展多改革少，簡政放權喊得多做得少。因此，改革面臨的最大困難不是改別人，而是改革自己，卸下利益的包袱才能輕裝前進。
李希貴：所謂改革進入深水區、攻堅期，說白一點，其實就是改革到了需要革掉一些部門的「利益之命」的時候，他們手裡把握這些權力已經成為習慣，甚至，沒有了這些權力，有些部門就沒有了存在的必要，有些崗位也沒有存在的合理性。因此，我們必須充分估計改革之艱難，可以說，沒有政府的強力推動，改革不會自動發生。
但是，我想特別強調的是，現在的情況已經與1990年以前完全不同了。那個時候的放權，是指教育行政部門放權給學校，而現在，在許多本來學校應該擁有的權力上，不僅學校沒有了決定權，連教育行政部門也沒有多少發言權，大都被人事、財政、發改等部門收去了，所以，在許多方面，教育部門已經無權可放，必須從政府層面認真排查梳理，把真正應該還給學校的權力交出來。
教育體制的弊端大家都很清楚，國外教育發達國家有比較成熟的體制可借鑒，國內也有成功的實踐。2004年，我在濰坊市教育局任局長，濰坊市無論是老師還是校長，長期被行政級別帶來的弊端所困，在濰坊市委、市政府的大力支持下，濰坊一次性取消了全市所有中小學校的行政級別，建立了校長職級制管理新機制，涉及930多名有級別的校長、副校長，他們的檔案全部從組織人事部門轉移到教育部門管理。教育改革的關鍵是黨委主要領導的境界、膽識。雖然說「改革觸動利益往往比觸及靈魂還難」，但是經過實踐檢驗，濰坊的校長嘗到了改革的甜頭。濰坊的中小學校長不用再去參加不相乾的會議、活動，可以靜下心來一心一意研究辦學，依靠出色的辦學業績贏得比以往更多的尊重。改革難不難，關鍵看誰來推動。
再比如，給學校下放權力，不能靠文件、靠會議，也不能僅靠覺悟，關鍵是要有落實的措施。如果機制不改，即使換了人，往往也只能管一時。改到深處是制度，要把改革落到實處，還是要從制度的變革起步。
新型關系需要怎樣明確權責
政府轉變職能首先要轉變「管」學校的思維，樹立起以學校發展需求為導向的工作機制。學校自主辦學，就是學校獨立承擔起立德樹人的職責，最終實現依法自主管理教師、自主實施課程，按照章程辦學。社會在參與學校辦學中實現對學校的監督。
問：教育部部長袁貴仁提出，深化教育領域綜合改革，大的方向是構建政府、學校和社會之間的新型關系，這個新型關系應該是怎樣的？具體權責應該如何明晰？
曾天山：構建政府、學校和社會之間的新型關系，我感覺不能再是「新瓶裝舊酒」，而是扎扎實實改革、實實在在推進。教育領域管辦評分離的內涵，就是政府管教育、學校辦教育、社會評教育。
政府必須依法行政，轉變職能、改進管理方式，加強宏觀管理，變微觀管理為宏觀管理、直接管理為間接管理。堅決實行簡政放權，落實學校的辦學自主權，如招生、人事、財務、教學、學術、對外合作等許可權。同時，注意發揮社會組織在教育評估監測中的作用，進一步調動行業協會、專業學會、基金會等社會組織參與教育公共治理的積極性，鼓勵專門機構和社會中介機構評估監測教育成效，適時將委託社會組織開展教育評估監測納入政府購買服務程序之中，作為完善評估監測制度體系的重要運作方式。
楊銀付：政府在管理教育中，要改變直接管理學校的單一方式，綜合運用立法、撥款、規劃、標准、規則、信息服務、政策指導和必要的行政措施，減少不必要的行政干預。學校是辦學的主體，應依法保障學校的辦學自主權，同時由學校承擔起相應的責任。適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，是對「如何辦教育」的核心要求。在評教育方面，就是要推進專業評價，鼓勵專門機構和社會中介機構進行評估，形成由政府、學校、家長及社會各方面參與的多元教育質量評價體系。
在管理—辦學—評價的綜合改革中，管理的改革和創新是上游，是基礎性的，是首先需要改革的方面，它之所以重要，是因為管理上的放權，將為辦學和評價上的創新提供空間，牽一發而動全身。辦學的改革和創新是核心，從辦人民滿意教育而言，教育行政部門並不直接提供教育，教育行政部門提供的是教育政策，學校才直接提供教育，辦學的質量直接決定著教育的質量，辦學創新的重要性不言而喻。學校是教育的細胞，教育改革只有最終落實到學校層面，體現到教師和學生身上，才真正見到了實效。評價的改革和創新也十分重要，評價往往是指揮棒，下游的評價可以反過來帶動上游的管理和中游的辦學。例如，教育部今年出台了《關於推進中小學教育質量綜合評價改革的意見》，從品德發展水平、學業發展水平、身心發展水平、興趣特長養成、學業負擔狀況5個方面設立20項指標，這可以看作是教育部在管教育，設立了評價指標和評價規則，具體的評價可交給專業機構按照規則去評，而這一評價將反過來直接引導學校更好辦學，改變片面應試傾向，全面實施素質教育。
李希貴：這些年，我在不同場合多次呼籲要加快制定《學校法》進程，用法律形式確定政府、學校、社會的關系。這個新型關系，我認為應該這樣表述：政府宏觀管理、學校自主辦學、社會參與監督。政府轉變職能首先要轉變「管」學校的思維，樹立起以學校發展需求為導向的工作機制。道理很簡單，如果沒有學校，教育局也就沒有存在的必要，教育局的職責是全心全意為學校發展服務。學校自主辦學，就是學校獨立承擔起立德樹人的職責，最終實現依法自主管理教師、自主實施課程，按照章程辦學。社會承擔起過去政府管理的職能，在參與學校辦學中實現對學校的監督。這三者不再是單純的「管」和「被管」的關系，應該各司其職。否則，教育就會畸形發展。
落實《決定》提出的措施，將給我國教育帶來深刻的變革，使教育真正回歸到教學規律和人的成長規律。政府依法提供必要的保障條件，不再套用行政思維對待學校、管理校長，真正把辦學的權力還給學校，讓學校依法承擔起應該擔負的責任，這些改革必將釋放出學校的巨大的活力。邁出這關鍵的一步，中國教育將煥然一新。

5. 談談如何創新政府管理和服務方式,完善宏觀經濟治理體制

創新政府管理和服務方式、完善宏觀經濟治理體制，需要完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能，創新和完善宏觀調控，進一步提高宏觀經濟治理能力。

（一）構建有效協調的宏觀調控新機制。加快建立與高質量發展要求相適應、體現新發展理念的宏觀調控目標體系、政策體系、決策協調體系、監督考評體系和保障體系。健全以國家發展規劃為戰略導向，以財政政策、貨幣政策和就業優先政策為主要手段，投資、消費、產業、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性。完善國家重大發展戰略和中長期經濟社會發展規劃制度。科學穩健把握宏觀政策逆周期調節力度，更好發揮財政政策對經濟結構優化升級的支持作用，健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。實施就業優先政策，發揮民生政策兜底功能。完善促進消費的體制機制，增強消費對經濟發展的基礎性作用。深化投融資體制改革，發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用。加強國家經濟安全保障制度建設，構建國家糧食安全和戰略資源能源儲備體系。優化經濟治理基礎資料庫。強化經濟監測預測預警能力，充分利用大數據、人工智慧等新技術，建立重大風險識別和預警機制，加強社會預期管理。

（二）加快建立現代財稅制度。優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，減少並規范中央和地方共同事權。完善標准科學、規范透明、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理，提高財政資金使用效率。依法構建管理規范、責任清晰、公開透明、風險可控的政府舉債融資機制，強化監督問責。清理規范地方融資平台公司，剝離政府融資職能。深化稅收制度改革，完善直接稅制度並逐步提高其比重。研究將部分品目消費稅徵收環節後移。建立和完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度。穩妥推進房地產稅立法。健全地方稅體系，調整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，穩步擴大地方稅管理權。

（三）強化貨幣政策、宏觀審慎政策和金融監管協調。建設現代中央銀行制度，健全中央銀行貨幣政策決策機制，完善基礎貨幣投放機制，推動貨幣政策從數量型調控為主向價格型調控為主轉型。建立現代金融監管體系，全面加強宏觀審慎管理，強化綜合監管，突出功能監管和行為監管，制定交叉性金融產品監管規則。加強薄弱環節金融監管制度建設，消除監管空白，守住不發生系統性金融風險底線。依法依規界定中央和地方金融監管權責分工，強化地方政府屬地金融監管職責和風險處置責任。建立健全金融消費者保護基本制度。有序實現人民幣資本項目可兌換，穩步推進人民幣國際化。

（四）全面完善科技創新制度和組織體系。加強國家創新體系建設，編制新一輪國家中長期科技發展規劃，強化國家戰略科技力量，構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制，使國家科研資源進一步聚焦重點領域、重點項目、重點單位。健全鼓勵支持基礎研究、原始創新的體制機制，在重要領域適度超前布局建設國家重大科技基礎設施，研究建立重大科技基礎設施建設運營多元投入機制，支持民營企業參與關鍵領域核心技術創新攻關。建立健全應對重大公共事件科研儲備和支持體系。改革完善中央財政科技計劃形成機制和組織實施機制，更多支持企業承擔科研任務，激勵企業加大研發投入，提高科技創新績效。建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系，支持大中小企業和各類主體融通創新，創新促進科技成果轉化機制，完善技術成果轉化公開交易與監管體系，推動科技成果轉化和產業化。完善科技人才發現、培養、激勵機制，健全符合科研規律的科技管理體制和政策體系，改進科技評價體系，試點賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權。

（五）完善產業政策和區域政策體系。推動產業政策向普惠化和功能性轉型，強化對技術創新和結構升級的支持，加強產業政策和競爭政策協同。健全推動發展先進製造業、振興實體經濟的體制機制。建立市場化法治化化解過剩產能長效機制，健全有利於促進市場化兼並重組、轉型升級的體制和政策。構建區域協調發展新機制，完善京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長江三角洲區域一體化發展、粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大區域戰略推進實施機制，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。健全城鄉融合發展體制機制。

（六）以一流營商環境建設為牽引持續優化政府服務。深入推進「放管服」改革，深化行政審批制度改革，進一步精簡行政許可事項，對所有涉企經營許可事項實行「證照分離」改革，大力推進「照後減證」。全面開展工程建設項目審批制度改革。深化投資審批制度改革，簡化、整合投資項目報建手續，推進投資項目承諾制改革，依託全國投資項目在線審批監管平台加強事中事後監管。創新行政管理和服務方式，深入開展「互聯網+政務服務」，加快推進全國一體化政務服務平台建設。建立健全運用互聯網、大數據、人工智慧等技術手段進行行政管理的制度規則。落實《優化營商環境條例》，完善營商環境評價體系，適時在全國范圍開展營商環境評價，加快打造市場化、法治化、國際化營商環境。

（七）構建適應高質量發展要求的社會信用體系和新型監管機制。完善誠信建設長效機制，推進信用信息共享，建立政府部門信用信息向市場主體有序開放機制。健全覆蓋全社會的徵信體系，培育具有全球話語權的徵信機構和信用評級機構。實施「信易+」工程。完善失信主體信用修復機制。建立政務誠信監測治理體系，建立健全政府失信責任追究制度。嚴格市場監管、質量監管、安全監管，加強違法懲戒。加強市場監管改革創新，健全以「雙隨機、一公開」監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。以食品安全、葯品安全、疫苗安全為重點，健全統一權威的全過程食品葯品安全監管體系。完善網路市場規制體系，促進網路市場健康發展。健全對新業態的包容審慎監管制度。

資料來源：中共中央 國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見 網頁鏈接

6. 當代大學生該如何理解我國的國家制度和治理體系的改革創新

首先。我國的制度是社會主義制度處於初級階段。民主集中制、多黨制的社會主義國家，其次。分配製度是。公有制的為主的混合所有制。

7. 創新社會治理體制包括哪幾個方面內容

創新社會治理，必須著眼於維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。
（1）改進社會治理方式。堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平台，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。
（2）激發社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發展志願服務組織。限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動。
（3）創新有效預防和化解社會矛盾體制。健全重大決策社會穩定風險評估機制。建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。
改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為。完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制。
改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。
（4）健全公共安全體系。完善統一權威的食品葯品安全監管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度，建立食品原產地可追溯制度和質量標識制度，保障食品葯品安全。深化安全生產管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系，遏制重特大安全事故。健全防災減災救災體制。加強社會治安綜合治理，創新立體化社會治安防控體系，依法嚴密防範和懲治各類違法犯罪活動。

8. 我國公共政策體制應該怎樣改革和創新

第一，進一步解放思想，努力沖破不合時宜的舊觀念的束縛。解放思想，是一個民族保持其理論思維的先進性和激發其精神活力的生生不息的源泉，只有解放思想，才可能沖破傳統和教條的束縛，提出新的觀點和見解。治理體制的改革屬於政治改革的范疇，比起其他改革更具有政治敏感性，更容易使人們畏首畏尾，解放思想尤其重要。「實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境」。
三中全會《決定》所說的「永無止境」不僅指時間的維度，也包括空間的維度。從時間上說，解放思想和改革開放是一個無限的過程；從空間上說，解放思想和改革開放涉及各個領域，包括政治領域，特別是治理領域。判斷一種新的思想、觀念、制度和政策，首先應當看它是否有利於國家的富強民主、人民的自由幸福、社會的公平正義，看它是否有利於建設一個富強、民主、文明、和諧的現代化強國。只要有利於「促進公平正義、增進人民福祉」的新觀念和新實踐，都值得重視和探索。反之，凡是束縛社會政治進步的體制機制都應當破除。
第二，加強頂層設計，從戰略上謀劃國家治理體系的現代化。正如《決定》指出的，我們既要摸著石頭過河，在實踐中探索；又要加強頂層設計，加強宏觀指導。國家的治理體系是一個制度系統，包括政治、經濟、社會、文化、生態等各個領域，必須從總體上考慮和規劃各個領域的改革方案，從中央宏觀層面加強對治理體制改革的領導和指導。碎片化、短期行為、政出多門以及部門主義和地方主義，是我國現行治理體制和公共政策的致命弱點，它們嚴重削弱了國家的治理能力。
鑒於這樣一種現實情況，頂層的制度設計和宏觀指導，對國家治理體系現代化建設尤其重要。應當加強對國家治理體系現代化的戰略研究，按照《決定》的總體目標，分階段制定國家治理體制改革的路線圖和任務表。一方面，要站在國家和民族根本利益的高度，超越部門和地區利益，進行全局性的統籌規劃，掙脫既得利益的束縛。另一方面，既不能頭痛醫頭腳痛醫腳，也不能草率從事，應當廣泛討論，從長計議，避免短期行為。
第三，總結地方治理改革創新經驗，及時將優秀的地方治理創新做法上升為國家制度。改革開放35年來，我們在政府治理和社會治理方面做了大量可貴的探索，積累了許多寶貴的經驗。然而，許多好的治理改革因為沒有上升為國家制度而被中止，或者僅在小范圍內實施。應當系統地總結各級政府的治理改革經驗，及時將成熟的改革創新政策上升為法規制度，從制度上解決政府治理和社會治理改革創新的動力問題。
從根本上說，國家治理體制改革創新的動力源自經濟發展、政治進步、人民需要和全球化沖擊，但其直接動力則是壓力、激勵和制度，其中制度是長久性的動力所在。政府治理和社會治理的改革創新，無論其效果多好，多麼受到群眾的擁護，如果最終不用制度的形式得以固定和推廣，那麼，這種創新最後都難以為繼，難免「人走政息」，成為短期行為。
第四，結合我國的具體國情，學習借鑒國外政府治理和社會治理的好經驗。政府治理和社會治理的改革創新，是一種世界性的趨勢，各國在這方面既有許多成功的經驗，也有不少深刻的教訓，我們應當借鑒、汲取。從來主張要學習人類文明的一切優秀成果，當然包括政治文明的優秀成果。改革開放以來，在建立現代國家治理體系方面的許多進步和成就，其實也得益於向外國的先進經驗學習。
例如，政策制定過程中的「聽證制度」、公共服務中的「一站式服務」、責任政府建設的「政府問責」制度、司法實踐中的「律師制度」、政務公開中的「新聞發言人」制度、社會治理中的「參與式治理」等，都是直接或間接地從西方發達國家引入的。應當具有當年鄧小平同志引入市場經濟那樣的胸懷和膽識，站在國家富強、人民幸福和民族復興的高度，以解放和發展社會生產力、解放和發展社會活力為目標，認清世界發展潮流，立足中國國情，大膽借用人類政治文明的一切優秀成果。
第五，堅決破除阻礙社會進步的體制機制，建立和完善與中國特色社會主義現代化要求相適應的現代國家治理體制。國家治理體系的現代化，最重要的還是體制機制的現代化和人的現代化。影響國家的治理水平和效益有兩個基本因素，即治理者的素質和治理的制度，這兩者都不可或缺。但比較而言，制度更具有根本性，因為制度可以改造人的素質，可以制約治理者的濫權和失職。
因此，國家治理體系現代化的關鍵在於制度的改革和創新，即制度的破與立。一方面，要像三中全會《決定》所說的那樣，「以促進公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點」，「堅決破除各方面體制機制弊端」。現存的不少治理體制機制不盡合理，有些違背了政治學的公理，有些則嚴重損害了國家和公民的利益。例如，至今仍有一些機構只有權力而幾乎不承擔責任，政出多門、職責不清、職能錯位等現象大量存在。
另一方面，要根據社會發展和人民群眾的新要求，健全和完善政府治理和社會治理制度。例如，人民代表大會和政治協商制度，是我國根本的和基本的政治制度。然而，這兩者都遠遠沒有發揮其應有的作用，主要原因在於許多重要的制度機制或者仍然缺失，或者極不完善。憲法規定的許多公民權益，並沒有得到很好的落實，重要的原因也在於相關執行制度的缺失。
第六，破除官本位觀念，消除官本主義流毒。就目前我國的實際情況而言，官本位觀念和官本位現象是影響治理者素質的重要因素。官本主義是長期支配我國傳統社會的政治文化和政治體制，其實質是官員的權力本位，它與建立在公民權利本位之上的現代政治文明和現代國家治理是格格不入的，與社會主義政治文明是背道而馳的。改革開放35年後，我國的民主法治取得了重大進步，民主、自由、平等、公正等社會主義核心價值觀日益深入人心。但不可否認，「有權就有一切」的官本主義流毒在現實中還大量存在，在一些領域和地方，官本位現象甚至有愈演愈烈的趨勢。
十八屆三中全會《決定》正式把「破除官本位觀念」列為改革的重要任務，可謂切中要害。一方面，要對廣大公民特別是各級黨政官員進行民主、自由、平等、公正、法治、和諧等社會主義核心價值觀的教育，破除權力崇拜，牢固樹立公民權利至上的觀念；另一方面，要依靠制度來遏制官本位現象，維護公民的合法權益。在將官員的權力關進制度籠子的同時，用制度來構築保障公民權利的長城。

9. 當代的大學生該如何理解我國國家制度和治理體系的改革創新

任何事情都得跟得上時代跟不上時代都會被淘汰，國家的改革創新回是順應時代的產物，是不答斷考察和理性決策的一種做法，所以當代大學生要理解國家的改革創新，國家走在我們前面，國家順應時代，我們也不能被淘汰，也要順應時代，做一個理解國家，報效國家的人才。

10. 如何全面深化改革視野下的社區治理方式創新

社區是社會的根基，社區治理是國家治理體系的基礎，推動實現社區治理體系和治理能力現代化，對於實現全面深化改革目標具有重大戰略意義。黨的十八大明確將社會管理與民生並列為社會建設的重要內容，提出「加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制」。十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，明確提出「創新社會治理體制」，「改進社會治理方式」、推進「城鄉社區治理」等改革任務，形成了從國家治理、社會治理到社區治理一體貫通、一脈相承的治理體系，為推進社區治理創新指明了方向。在此背景下，江蘇積極適應新形勢、新任務的需求，按照創新社會治理體制的框架指引，加快轉變治理方式，推動社區建設和發展從「政府本位」向「社會本位」轉變，從由政府單一主體向政府、社區居民和社會組織多元主體轉變，從政府管理、控制社會向政府調控、引導、服務和整合社會轉變，逐步構建起政府、社區居民、社會組織多元參與的社區治理模式。
優化政府治理結構，增強政府服務能力。積極推動基層行政管理體制改革，進一步規范鄉鎮（街道）職能，明晰基層政府與自治組織的權責，回收政府行政性事務，為社區「松綁」。南京玄武、秦淮等地推行「街道中心制」和社區公共服務「整體外包」改革，推動大中城市城區街道去「經濟化」，強化其社會管理和公共服務職能，深化社區去「行政化」改革，聚焦自治和服務。無錫、鎮江等地通過社區「扁平化」、「網格化」服務管理，最大限度整合社區內外的人力、物力、財力和政策資源，推動公共資源向社區下沉，強化服務管理責任，切實增強社區綜合服務功能。
推行「政社互動」模式，改進社區治理方式。太倉市自2008年起，率先開展政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動（簡稱「政社互動」）的創新探索，實現了基層政府轉職能、基層自治組織增活力、居民群眾廣受益多方共贏的效果，被專家譽為繼審批制度改革後行政體制改革「第二次革命」，得到中央領導和民政部等有關部委的充分肯定。自去年下半年，我省全面部署和推廣「政社互動」，通過編制《村（居）民委員會依法履行職責事項》和《村（居）民委員會協助政府工作事項》「兩份清單」，明晰責任主體和權責邊界，變「上下級關系」為「平等對話關系」；鄉鎮（街道）與村（居）民委員會協商簽訂「協議書」，實行「契約化」管理，變「行政命令」為「依法協助」；改進考核方式，變「單向考核」為「雙向評估」。截至今年4月底，全省已有337個鄉鎮推行了「政社互動」，占總數的26.6%。
建立「三社聯動」機制，創新服務管理模式。以社區為平台，社會組織為載體，社會工作專業人才為支撐，建立社區、社會組織、社會工作專業人才「三社聯動」機制。南京玄武區、建鄴區、鼓樓區等通過「三社聯動」機制建設，增強社會組織承接功能，促進專職社工活力釋放，形成公益創投、購買專業服務的典型經驗。無錫崇安區通過「夯實平台、提升品質、強化參與、放大效應」，構建「四聯治理」工作體系。南通崇川區將公益創投理念應用於社區服務領域，積極探索政府購買、社會資助等資金來源渠道，賦予「三社聯動」新的內涵。
推動社區減負增效，完善社區服務體系。通過推動社區減負增效，完善社區服務體系，不斷加強社區治理主體之間的平等合作與協商，為社區治理與和諧善治奠定基礎，讓基層政府回歸公共服務本份、自治組織回歸自治管理本位、居民群眾回歸自我服務本元。省級出台政策性文件，規范社區考核評比，從行政層面為社區減負、「松綁」。省財政從2011年起每年預算1億元社區建設專項資金，採取「以獎代補」引導方式，推動和實施城鄉社區「兩大平台」建設，為促進社區「減負增效」創設載體。南京市出台社區減負七項規定，取消25項工作任務，48類評比，42個機構，72項台賬，整合20條社區網路，增加自治服務、便民服務，改進考核方式，較好解決了社區負擔重的問題，為全省乃至全國提供了鮮活經驗。
發展基層協商民主，推進社區民主自治。強化以黨的領導為核心，開展形式多樣的基層民主協商，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，最大限度激發自治活力，推動實現從「為民做主」到「讓民做主」，由「社區管治」到「社區善治」的轉變。太倉、邳州、連雲港、泰州、江陰等地積極探索，形成了「政社互動」、村級「四權」建設、「三會村治」、「直評村官」、「以民主促民生」等基層協商民主的有效形式，促進了基層和諧穩定。
近年來，我省各地以改革創新為著力點，積極培育社區治理主體、創新社區治理方式、明晰社區治理目標、豐富社區治理內容，不斷提高社區治理成效，推動社區治理不斷向深度和廣度發展。但是，對照省委、省政府《關於加強新形勢下城鄉社區建設的意見》（以下簡稱《意見》）的要求，我省社區治理的發展還不平衡，比如在社區經費保障問題上，《意見》明確要求，將社區建設「五項資金」納入同級財政預算，但不少地方還沒有完全落實。社區人員待遇較低、工作經費較少，一定程度上影響了社區工作人員工作的積極性和社區建設工作的深入推進。在社區服務設施建設上，《意見》明確了縣（市、區）、街道（鄉鎮）、社區三級社區服務中心的建設標准和提供方式，但目前一些地方仍有一定數量的城鄉社區「硬體」不達標，甚至還有少數空白點。在社區准入上，《意見》要求大力壓縮針對社區的各種會議、台賬、材料、報表，規范面向社區的各類檢查評比和創建達標活動，但落實效果不是很好，社區負擔依然很重。
面對新形勢、新任務，我省社區治理必須邁出新的步伐。一是深入開展社區創建，不斷提高村（居）務公開民主管理水平。以「創建考核」為抓手積極推進社區治理創新，深入開展全國和諧社區建設示範單位和省級和諧社區建設示範單位創建活動。二是全面推行「政社互動」，積極創新基層社會治理方式。按照省委、省政府推行「政社互動」的總體部署和安排，全面推進「政社互動」工作。釐清行政事務和社區自治事務，明晰「行政權力」與「自治權利」界限，促進政府行政管理與基層群眾自治管理有效銜接和良性互動，推動形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。力爭到今年底，蘇南50%、蘇中30%、蘇北20%的縣（市、區）實行「政社互動」模式，至2017年全省實現全覆蓋。三是加快實現社區減負增能，大力提升社區服務管理效能。按照「能刪則刪、能調則調、能並則並、能壓則壓」的原則，大力壓縮影響社區工作、增加社區負擔的各種會議、台賬、材料、報表，進一步規范面向社區的各類檢查評比和創建達標活動，嚴格社區工作準入，讓社區工作者騰出更多的時間和精力來服務居民、搞好自治，切實提高基層社會管理服務效能。積極推廣南京市社區減負經驗和模式，省級層面出台社區減負相關文件。同時，加快社區信息化平台建設，運用現代化手段，真正提升社區服務功能，減輕社區負擔。四是深化拓展「四個民主」，穩步推進基層民主法治建設。提升村（居）委會成員能力素質，完善基層協商民主機制。建立健全「三社聯動」機制，努力提升基層社區的專業化服務水平。按照「政府扶持、社會運營、專業發展、項目合作」的原則，建立健全「三社聯動」機制，大力培育發展貼近城鄉社區居民需求的公益慈善、文體娛樂和社區服務類社會組織，引導社會組織有效承接政府及相關部門面向社區的公共服務事項。今年，省民政廳將制定出台促進「三社聯動」機制建設的扶持政策，加強社會工作專業人才隊伍建設的實施意見，通過政府購買服務、稅收減免、政策支持等有效途徑，為推動社區、社會組織和社會工作專業人才持續健康發展，創造良好的政策條件和制度環境。